抓好当前旅游业发展应注意的几个关系
作者：厉新建、胡晓芬 来源：来源：中国旅游报 发布时间：2019-04-09
在中央经济工作会议重点强调的乡村振兴、区域协调发展、对外开放以及保障和促进民生等方面旅游业都是重要的着力点，可以发挥重要作用。应充分发挥旅游业优势，积极应对经济形势，促进经济发展。
去年底的中央经济工作会议指出，2018年“坚持稳中求进工作总基调，按照高质量发展要求……保持了经济持续健康发展和社会大局稳定，……，成绩来之不易”，同时强调，“要看到经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力”。当前，应该如何发挥旅游业优势，积极应对经济形势，促进经济发展，是一个重要课题。要处理好这个问题，大致有以下几个方面的关系值得关注。
一、发展机遇与面临挑战
由于旅游消费是终端消费、旅游业是综合性产业，所以在经济形势面临困难时，旅游业一直都是应对经济形势非常重要的切入点。无论是上世纪90年代末研究国民经济新的增长点时，还是本世纪初的世界金融危机大背景下，旅游业在扩内需、稳增长、增就业、减贫困、惠民生中都发挥了积极的作用，旅游业通过共享经济理念的引入和创新，在消化过剩产能尤其是在利用房地产领域的闲置空置资源方面发挥了积极的作用。
这次中央经济工作会议提到要“统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作”，要“进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，提振市场信心，增强人民群众获得感、幸福感、安全感”，旅游业在这些中央部署中都能继续发挥独特作用，在中央经济工作会议重点强调的乡村振兴、区域协调发展、对外开放以及保障和促进民生等方面旅游业都是重要的着力点，可以发挥重要作用。
尤其是当前乡村旅游的发展更值得关注，在过去和未来很长的时间内，乡村旅游发挥着至关重要的就业“蓄水池”的作用，一方面通过乡村旅游的发展解决就地就业问题，一方面通过乡村旅游发展承接从城市回流到乡村（包括城市产业升级以及城市人口疏解导致的就业回流）的就业大军。中央经济工作会议把“稳就业”放在如此重要的位置，使进一步搞好乡村旅游，助力乡村振兴战略，有效吸纳社会就业，继续发挥好就业“蓄水池”作用，显得至关重要。
但另一方面，我们也需要关注当前经济形势对旅游业发展的影响。作为一个敏感性行业，旅游业受包括经济形势在内的社会政治经济技术等因素的影响也非常明显。在以往制约旅游经济持续健康发展的一些问题还没有解决的情况下，当前的经济形势对旅游业发展势必产生负面的制约。（1）经济稳中有变的判断会影响消费信心，也会影响到旅游消费支出。（2）去房地产化的过程也会影响以往建立在房地产化基础上的旅游投资热情，而在推进房地产的旅游化方面也还需要持续深入探索。（3）旅游业中存在大量的小微企业，这些企业抗风险能力普遍较弱，在应对经济形势变化中能力普遍不足。（4）旅游就业在整个就业中具有举足轻重的地位（大概占1/10左右），旅游就业中女性就业比重又较高，而当前的二孩政策势必影响旅游企业的招聘政策，影响女性旅游就业的可进入性；（5）旅游领域较为普遍的裁员、减薪现象以及更加严苛的招聘政策一方面将影响就业稳定，另一方面也会一定程度上影响市场的旅游消费信心。
二、短期措施与长期政策
短期措施主要是重建旅游市场的信心。这既是增强国内旅游消费需求释放的重要前提，在当前出境旅游人次和花费高涨的情况下，也是扭转出入境贸易逆差的重要前提。我国已经成为全球最大的出境旅游市场，而造成这一局面的既有国外旅游自身的吸引力原因，也有我国国内旅游市场在价格监管、质量保障和品牌塑造方面明显不足的原因。
短期措施还可以围绕入境旅游环境的优化展开。一方面需要优化过境旅游目的地配套旅游产品的设计，增强场景思维，从过境游客的需要（包括停留的时间长短）来设计相应的旅游产品。另一方面要考虑目前我国过境免签目的地数量在持续增加，如果能够很好地利用我国的高铁网络来构建过境免签目的地网络，允许多点进出的话，有助于更好地发挥144小时过境免签的效用，尤其是北京和上海互为进出点的入境发展空间值得深入挖掘。
短期措施还可以包括围绕境外游客落地自驾服务体系建设。目前我国的自驾租赁体系发展较为迅速，但是境外游客在我国自驾的便利性措施明显不足。因为我国尚没有加入《联合国陆路交通国际条约》，所以境外游客需要到旅游目的地当地公安机关车辆管理部门换领中国机动车驾驶证，而且办理的便捷性不足（包括网点的数量、业务人员的业务熟悉程度以及各地的政策执行程度等方面都需要显著改善），从而降低了入境旅游落地自驾的动能。
从长期政策考虑，应该高度重视入境旅游政策措施的优化。这其中包括：（1）制定吸引境外年轻人入境旅游的发展战略规划，对与海外青年人入境旅游相关的签证政策、主要供给相关的税收财政土地政策做出相应优惠安排。（2）探索更便利、多层次、分阶段的签证体系。完善或施行签证服务中心、网上电子签证等服务，逐步施行有条件的旅游免签证制度，破除入境自由行发展的签证障碍，继续推进入境团队旅游市场的发展。目前我国主要客源国（地区）居民持其护照前往很多出境目的地都享有免签权，中国入境旅游主要竞争对手亦多数都将优化签证政策甚至免签证作为重要的竞争手段。在总结72小时/144小时免签政策施行经验的基础上，在北京、上海等商务旅行和自由行市场规模较大的城市优先推行有条件免签证制度，在入境团队游客规模较大的中西部地区推行团队入境免签证制度试点和推广（桂林2015年针对东盟10国入境旅游团实施了144小时入境免签政策）；在国家旅游综合改革试点地区以及转型升级重点地区优先推行规定时限内的旅游免签证制度。（3）借鉴一些国家的做法，从签证费用中划拨相应比例的费用用于我国入境旅游的宣传促销经费，同时优化我国现有的境外旅游营销体系，进一步提升营销的专业化水平。
三、“趁热打铁”与长期培育
所谓“趁热打铁”主要是配合当前和未来三两年的工作重点，做好旅游发展的文章。这些热点主要包括：（1）围绕2022年北京冬季奥运会深入抓好冰雪旅游的拓展工作，尤其是在做好冰雪旅游社会意识培养方面的全局性工作方面，可以探索出一些行之有效的举措，包括全国性的冰雪旅游季优惠活动（卡）、发布冰雪旅游蓝皮书、研发冰雪旅游指数和冰雪旅游满意度指数等。（2）围绕当前大力深化推进的文旅融合工作，在“宜融则融，能融尽融，以文促旅，以旅彰文”的原则指导下，加快文化和旅游的融合发展，比如在如何让文化演出更有获得感、如何促进院团演出与旅游市场相结合等方面，都有很大的拓展空间；比如优先推进中心城市和旅游城市公共文化设施的旅游化进程等。（3）围绕我国几个世界级城市群建设以及粤港澳大湾区建设，着力于满足这些区域的高品质旅游休闲和文化休闲的需要，既满足需求，又推动发展。（4）在税收制度改革的情况下，争取将学生群体的研学旅行支出在税前扣除中予以增列的政策（在现有每个月1000元子女教育抵扣之外），推动从“读万卷书”的课堂教育向“行万里路”的户外教育延伸，因为通过旅行的方式进行社会认知教育是国家最值得的投资。
从长期培育的角度看，需要着力于技能型旅游消费市场的培育：（1）包括上述滑雪、滑冰等涉及专项消费技能的领域，这些领域的消费习惯一旦建立，就会带动社会个体的持续性消费投入，有助于带动社会经济内需动能转换升级。（2）需要培养我国涉旅企业的境外投资能力，通过有效的境外旅游投资来承继我国出境旅游消费支出，同时也通过有效的境外旅游投资来获取境外目的地市场的旅游消费发展潜力，为此需要对现有的对外投资限制目录进行适当调整，包括对酒店类投资的限制可以适当放松。（3）如果能够进一步提高假期安排的灵活性，在假期安排上增强地方政府的自主性，或将有助于进一步释放旅游消费需求。
四、已有改革与继续改革
这包括专门安排力量对已有改革试验区域的进展、评估和继续优化建议进行调研，尤其是对已有的各项旅游类改革政策实施效果和实施过程中的问题进行科学评估，这是下一步继续深化改革所需要的。
以边境旅游试验区为例，以下问题值得探索：（1）改革过程中如何处理好高层级边境口岸区域的主导产业状况与发展边境旅游的政策初衷之间的错位，由于现在高层级的边境口岸边境贸易发展得不错，因此对发展旅游的积极性存考。此外，由于边境旅游试验区依托的城市旅游资源禀赋不是最优的，发展旅游的基础是否坚实也需要再评估。（2）需要注意其他地区的改革政策或旅游相关改革措施的跟进或适用问题，例如，如何比对自由贸易试验区的政策（扩大了入境免签政策和范围，开放了游艇自由行，允许设立外商投资文艺表演团体，支持“一带一路”国家在海南设立领事机构，扩大了第五航权安排）。（3）除了兴边富民规划中提出的战略和政策外，还可以进行新的改革试点，目前的发展思路相对局限在常规的发展层面，创新、探索、试验的特点不突出。（4）在旅游集散中心建设方面缺少探索，不是建设简单解决试验区内旅游需要的集散中心，而是应该探索枢纽型旅游集散中心的建设（比如自驾出入境的集散枢纽，比如入境汽车租赁枢纽），应该着手考虑将入境便利化政策、集散枢纽建设、“一带一路”倡议落地等方面相结合。（5）在自驾车入出境突破性举措和边境旅游演艺的创新性机制设计等方面也需要进一步优化，以便真正发挥边境旅游试验区在推动我国社会经济发展，尤其是实边、稳边、固边、兴边、富边、强边中的重要作用。
市场化是满足市场最好的方式。旅游业的长期发展、动能释放，需要依赖于进一步开放，进一步放松约束，包括与乡村休闲旅游发展、旅游演艺深化发展等密切相关的土地政策等的进一步改革。
五、高频扩容和存量释放
抓好高频市场扩容和存量能量释放主要可以考虑以下几个方面的问题。（1）高频旅游消费的潜力主要在于周末周边市场的开拓和产品对应，短途才能形成高频消费，短距离休闲和短距离度假的需求亟待挖掘，城市周边产品优化和休闲度假升级的文章亟待深化。（2）旅游购物方面的潜力还有待挖掘，尤其是旅游目的地纪念品、与地方文化融合的文创产品的市场有待提升，旧的元素新的组合，空间巨大。关键是一方面要开放传统文化元素的社会化利用空间，另一方面旅游目的地应该有序开放具有公共性质的垄断性资源，鼓励市场利用这些资源进行创意开发和定制设计；政府应采购具有知识产权的图片、视频等资源，建立文创作品生产的公共化平台，免费开放给市场主体进行创意设计和开发。这对促进目的地旅游商品设计生产进而推动目的地的旅游消费优化将大有裨益。（3）研学旅行还有很大的市场空间，尽管研学旅行具有很强的公益性，尤其是面向学校组织的研学旅行更是应该注重教育性和公益性，但市场自发的研学旅行需求也非常强烈，包括面向户外教育等方面的研学旅行。如何编写和优化研学旅行的指南、建立研学旅行服务和管理的标准体系、完善研学旅行与保险保障机制，如何培育和扶持户外营地教育的行业组织、构建营地网络、推动营地教育行业自律，都是当前迫切需要解决的问题。（4）要深入探索文创园区与本地休闲消费的结合、文化演出院团演出作品与旅游市场结合的空间，通过院团演出市场的旅游化来带动文化与旅游的深度融合发展，既增加演出的上座率，又解决游客夜间消费问题。
（作者：厉新建、胡晓芬，作者单位：北京第二外国语学院，来源：中国旅游报）
