怎样将基层干部从无谓的忙碌中解放出来
作者：刘 昕 来源：人民论坛网 发布时间：2020-01-06
——从绩效管理的两大误区谈起
虽然中国当前所处的发展阶段较为复杂，政府对基层干部提出的要求和配备的资源不匹配、政府各职能部门之间存在职能交叉和扯皮等都在一定程度上导致了基层干部的忙碌，但从根源上来看，政府系统的这根自上而下的大链条出现了问题，政府的绩效管理体系存在较为明显的误区。
绩效管理是通过绩效目标制订、绩效任务执行、绩效考核与评价以及绩效结果反馈和改进四个重要环节，来确保组织各个层级上的管理者和普通成员通过协同一致的努力达成组织目标，不断提升组织整体绩效水平的过程。在现代市场经济社会中，高效的企业运行和政府运转都需要良好的绩效管理体系的支撑，因此，绩效管理越来越受到企业和各国政府的重视。然而，绩效管理过程的每一个环节上都存在很多的陷阱，如果没有正确的理论指导，各种错误的理解和不当操作都会导致不希望看到的后果。下面，我们就结合绩效管理方面常见的两大误区，分析为什么今天我们的干部队伍中没有价值的事务性工作越来越忙、成就感越来越差，并提出有针对性的对策。
误区一：绩效目标能否实现重在基层干部的执行力，业绩不达标都是下级的问题
在绩效管理中存在的一个最常见的误区就是将绩效管理等同于下级的执行力，只要组织的绩效不佳，未能实现上级制定的目标或完成相应的任务，领导者的结论往往是员工的执行力有问题。很多领导者言必谈执行力，动不动就大谈特谈为什么员工应当“没有任何借口”地实现领导意图。那么，事实果真如此吗？当然不是。如果把组织的绩效问题都可以一股脑归咎于下级执行力不强，那领导者的作用到底体现在哪里呢？
事实上，领导者无论是在绩效目标制定阶段，还是在达成组织目标和推进工作的进程之中，都需要承担很多重要的责任。这里我们首先来谈谈绩效目标制定的问题。理论上来说，一种有效的绩效目标需要达到所谓的SMART原则：第一，绩效目标应当是明确具体的，不应该是模糊和抽象的；第二，绩效目标应当是可衡量的，能量化的尽可能量化，不能量化的尽可能细化；第三，绩效目标应当是可达成的，即目标承担者有能力和资源实现目标：第四，绩效目标应当是与组织使命和目标相关的，并且是处在目标承担者的工作职责范围之内；第五，绩效目标的实现是有具体时间要求的。此外，绩效目标最好不是上级在与下级未做沟通的情况下单方面下达的，而是应当在与下级经过讨论并达成共识的基础上确定的。这是因为，目标管理理论认为，组织或上级制定的目标能够得到下级的认同是目标得到贯彻执行并最终实现的必要条件和重要保证。
对照上述要求，我们不难发现，目前基层干部过度忙碌的主要根源之一恰恰在于政府过度强调基层干部的执行力，而不是反思层层下达的绩效目标和任务要求本身的合理性。这里最明显的问题有三个方面：
一是缺乏系统而科学的绩效目标制定过程，绩效目标的下达是随机而零散的，这导致绩效目标过多，工作任务过重。目前，我国并未建立起来有效的从中央到地方的政府绩效管理体系，而是更多地带有运动式治理的特征。从中央到地方的各级政府在对下一级政府或基层干部下达任务时，往往并不是系统地拿出一套经过合理工作量考虑之后再下达的一揽子方案。相反，在没有任何一个机构全面考虑基层政府以及基层干部承担的工作量的情况下，中央以及不同部委随时都有可能下达新的目标以及相应的任务和要求。这样，当来自上面的各种要求倾盆而下的时候，基层政府和基层干部很容易陷入无法招架的境地。事实上，除了中央统一部署的很多工作之外，地方上每年还需要完成很多专项活动，而这些专项活动也都需要达标复核，所以工作量根本无法控制。正因为如此，地方很多基层干部无奈地说，原来说“上面千条线，下面一根针”已经不足以形容他们面临的压力，现在已经发展成“上面千把锤，下面一颗钉”了，每把“锤子”都玩命砸，而且每个“锤子”在砸之前根本不会提前跟“钉子”做及时、有效的沟通，“钉子”就只能被动地背负无法承受之重、默默前行了。
二是我们的很多政策在制定的过程中存在研究不足、考虑不周等问题，尤其是未能对政策实施过程进行可靠的推演，因而未能预见到政策实施过程中可能发生的问题，这将导致政治执行的细节往往模糊不清，更没有在下达目标和任务的同时，为下级执行政策提供有针对性的备用解决方案。这种情况就导致实际的政策执行成本很高，基层干部在遇到实际问题的时候得不到有效的指导，不仅对于实现绩效目标缺乏信心，而且在实际工作中会做很多无用功，很多事情需要不断试错或返工，甚至彻底推翻重来。不仅要做新事情，还要补上旧窟窿，这样在无形中就进一步加大了基层干部的工作量。比如，扶贫工作确实非常重要，但到底哪些贫困户是可能经过政府的帮助脱贫的，哪些贫困户是在政府帮助下也很难实现真正脱贫的，在扶贫过程中就缺乏有针对性的分析和有效的对策。对于那些有条件或能力，同时还有欲望在政府帮助下脱离贫困的，政府应当制定积极的政策和相应的工作目标，来帮助他们逐渐走上富裕道路；但对于那些因老弱病残、鳏寡孤独、憨傻痴呆等原因致贫的，政府主要应当通过提供社会救助等方式来保障他们的基本生活；而对于那些因为个人懒惰致贫或缺乏致富动机的贫困户，则不宜单方面去扶贫，因为这样做不仅助长一部分懒人的等靠要思想甚至无赖作风，而且导致基层干部的工作量无谓地增加，给基层干部带来极大的挫折感。
误区二：上级履行职责的最重要手段就是监督、检查和考核，上级督查力度越大，下级绩效水平越高
根据绩效管理的一般原理，一旦绩效目标确定、绩效计划下达，上级就需要通过推动、监督、激励等多种方式，与下级共同努力实现组织制定的绩效目标。在这一过程中，上级需要了解工作进度、下级在执行过程中遇到的实际问题和需要克服的障碍，为下级圆满达成目标提供资源、政策等各方面的支持，同时对下级在工作中取得的进步给予认可和强化。这时的上级更多地是充当导师和教练的角色，而不是裁判员甚至法官的角色。
然而，在现实中，我们却很容易发现，在政府从上到下的绩效管理过程中，各级政府机构在面对下级政府尤其是基层干部时，却更多充当的是监工和考核者的角色，似乎只要对下级的监督和考核在形式上做到位了，在力度上加强了，我这一级政府机构的任务就完成了。这样，夹在中间的各级政府就一方面充当被监督和考核者，接受上级的监督和考核，同时自己又转过脸来充当下一级政府或基层干部的监督者和考核者，而最基层的干部则成为链条最低端的被监督和被考核者。各级政府都忙于监督和考核的情况很明显地表现在两个方面：
一是文山会海现象日益严重。基层干部反映，各种会议占据了大量的工作时间，而很多会议其实根本就没必要开，即使开会，也不需要那么长时间。但为什么会议却越开越多，越开越长呢？一个很重要的原因就是，各级政府和领导干部需要在形式上向上级表明，我已经把上级的要求布置下去了，上级的精神传达了。如果上级问责，我可以自保。至于如果真正与下级一道，共同完成上级下达的各项任务，却并没有真正下功夫去研究。在当前的现实工作中早已经形成出席会议的领导级别越高表明领导越重视的现状，但很多会议仅仅是布置工作，往往并没有提供切实可行的工作指南，在布置工作之前很多时候根本没有仔细进行基层调研并对实际执行中遇到的问题深入研究，工作布置之后还是需要基层干部根据自己的理解想办法落实。很多此类的会议，不仅对基层干部的实际工作没有太大的帮助，反而占用了他们的大量时间。
二是高密度的检查、巡视和事事“留痕”的要求。各级政府在布置完工作之后，为了确保下级认真执行，近年来越来越多地借鉴中央巡视组的做法，对下级实施多方面的检查、监督、巡视等工作。然而，当各种来自不同部门或专项工作要求的巡视和检查监督同时压迫到最基层政府以及基层干部身上的时候，便成为一种极大的负担。随着检查巡视的要求越来越高，各级干部不仅要干事，还要事无巨细地证明自己干事，有时候干一件工作，可能需要在多种不同的系统或材料中体现。这种所谓的“痕迹管理”已经日趋泛滥。有基层干部反映，自从问责严格之后，开一次支部党员大会都需要在五个不同的地方（纸质台账、支部记录本、党建网上平台、办公自动化台账、新闻稿件）留痕。
对策一：建立科学的分级分层绩效规划体系，避免运动式治理
中国当前面临的各种经济和社会问题比较复杂，有很多需要解决的问题，但无论是中央还是地方，在解决这些问题时，应尽可能避免动辄以运动方式推动工作。运动式治理表面看起来雷霆万钧，声势浩大，社会影响充分，彰显出行政体系的执行力，但却往往由于操之过急，再加上对基层的情况了解不透，计划要求不合理，结果导致虽然基层干部承受了大量不恰当的工作压力，虽努力工作，但政策的执行效果却一般。因此，中央和地方政府在解决各种问题时应当全面布局，适当划分轻重缓急，在充分了解实际情况的前提下做出合理规划，提高决策的科学性和政策的可执行性，尤其是应当充分考虑政策层层传递到基层之后，最终承担终端工作的最基层干部需要承受的工作强度和工作压力。
建立科学的分级分层的绩效规划体系还意味着，各级政府在下达绩效指标或工作任务的时候，一定要分清楚上级政府对本级政府的要求以及本级政府应当对下级政府提出的要求，不能眉毛胡子一把抓，简单粗暴地把上级对本级政府的提出的要求照搬给下级政府或基层干部。这种不负责任的官僚主义工作方式是导致基层工作负担过重的重要原因之一。在具体安排工作和制定绩效目标时，每一级政府机构都要切实承担起本级政府的规划、协调功能，在坚决贯彻执行上级要求的前提下，实事求是地基于本地的实际情况，创新性地制定出本地区的具体要求和工作方案，而不是仅仅充当一个“二传手”，简单把上级布置的任务和要求下发，然后坐等下级完成。
对策二：各级政府及其领导者应承担起与下级共同达成绩效目标的责任，而不是满足于当“监工”
在绩效管理过程中，一旦绩效目标确定，上级的最重要作用实际上是与下级一道共同努力实现目标，在这个过程中，尽管上下级在具体工作内容方面是有分工的，但上级所做的一切应当是有利于下级达成绩效目标，为他们提供充分的支持，而不仅仅是充当监督者和考核者的角色。绩效从来都是干出来的，而不是考核出来的，上级对绩效负责的最好方式是指导、辅导以及激励下级完成任务，简单的监督检查甚至处罚尽管有一定的效果，但在很多时候根本无助于绩效的改善，尤其是当下级根本不知道应当如何完成工作任务的时候。
各级政府及其领导者在实施上级下达的绩效计划和达成绩效目标的过程中，应当转变思想观念和工作作风，重点从以下两个方面加以改进：一是坚持实事求是的优良作风，在将上级布置的任务和目标向下传达时，认真做一些基层的调查研究工作，听取下级政府和基层干部的意见和建议，提前预见到在本地实现上级要求的过程中可能遇到的问题，在下达任务的同时，尽可能提供一些可行的工作方案和备选策略，为基层开展工作提供有效的指导，而不是完全让下级去自行摸索。二是在实施的过程中，经常性地深入基层，了解基层在实际工作过程中出现的新问题，与基层的同志共同探讨解决问题的思路，不断总结和推广有效的工作方法，而不是高高在上，脱离基层，脱离群众，不仅不为基层工作提供有效的支持，反而不断地制造工作。事实上，如果各级政府及其领导者能够真正深入基层和群众，基层干部到底有没有认真贯彻执行上级的要求，有没有把时间和精力放在搞好工作上，很容易就能看到和体会到，就用不着让下级用没完没了的材料和文件来证明自己所做的工作。
（作者为中国人民大学公共管理学院教授、博导，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）
