贫困地区农村集体经济发展的挑战与建议
作者：郭晓鸣 来源：四川日报、中国社会科学网 发布时间：2020-01-07
在贫困地区创新集体所有制的有效实现形式，发展壮大农村集体经济，对于构建脱贫攻坚长效机制，促进乡村全面振兴具有十分重要的现实意义。但相较于其他地区，贫困地区农村集体经济更为薄弱，集体经济“空壳化”现象尤为严重，发展壮大集体经济面临的制约更多、难度更大，亟需通过构建更具创新性的发展机制、采取更具针对性的政策举措，以实现贫困地区集体经济的突破性发展。
1.挑战：利益关联疏离影响集体内生发展动能，改革进程滞后导致制度建设不够健全
建议：全面完善集体经济组织管理制度，发挥乡村能人带动作用
实践证明，贫困地区集体经济发展特别需要本地能人的带动和农民集体归属感、凝聚力的重塑。但对大部分贫困地区而言，改革以来集体经济组织提供基础设施建设与维护、孤寡弱势群体救助等公共服务的能力总体上不断弱化，农村市场化进程的推进和乡村社会结构的分化又在一定程度上进一步加剧了农民与集体、农民相互之间关系松散化程度。对于乡村本土能人和农民而言，集体经济的发展壮大与自身利益缺乏紧密关联，从而导致贫困地区集体经济发展内生动能不足。
同时，由于农村集体产权制度改革尚处于试点阶段，加之贫困地区面临限期脱贫的巨大压力，以制度建设为基础构建集体经济发展长效机制的重要性往往被忽视。当前贫困地区大部分村集体尚未开展成员界定、清产核资、股份量化、成立集体经济组织等改革基础性工作，其集体经济组织的产权结构、治理机制和管理制度还不健全。
解决上述问题，需要全面完善集体经济组织管理制度。合理发挥农村基层组织和乡村能人在促进农村集体经济发展上的关键作用，构建基层干部和乡村能人参与集体经济发展的激励机制，同时着重完善集体经济组织产权结构、治理机制和管理制度，奠定贫困地区农村集体经济加快发展的制度基础。
一是充分发挥农村基层组织的导向作用。将发展壮大集体经济作为优化乡村治理的重要方面，引导基层干部克服消极懈怠心理和畏难情绪。构建有效激励机制，通过“保底底薪+绩效奖励”的薪酬结构、股权激励等方式，对集体经济组织管理人员予以奖励。
二是有效发挥乡村能人的带动作用。运用“物质+精神”的双重手段，促进新乡贤、农民工、大学生、退伍军人等各类乡村精英人员回归家乡，构建乡村精英与集体经济组织的合作机制，既可以通过组织措施探索将精英人才纳入村级领导班子或集体经济组织管理层，也可以通过产业合作的方式实现收益共享。
三是加快完善集体经济组织内部管理制度。按照“扩面、集成、提速”的要求，加大力度推进贫困地区农村集体产权制度改革，重点是通过清产核资、成员界定和股份量化理顺贫困山区集体经济组织的内部产权关系，构建集体经济组织清晰的产权结构和健全的治理结构。结合清产核资工作，进一步完善农村集体“三资”管理，防范内部人控制风险和集体资产流失。
2.挑战：资源数量有限导致集体稳定收入来源缺失，区位条件受限导致资源价值转化不畅
建议：进一步拓展多元增收渠道，加大力度引聚外部发展要素
土地承包制使农户成为农业的主要微观经营主体，极大释放了农户家庭经营的生产潜能，但也导致集体经济组织事实上不再具备对承包土地的直接支配权利。在贫困地区，当前集体经济组织所能直接支配的资源仅为少量“四荒地”和闲置集体建设用地等，类型单一，数量有限。资源的有限性导致集体经营性收入来源渠道非常狭窄。
贫困地区特殊的自然地理和社会人文环境孕育了丰裕的农业资源、景观资源以及文化资源，保持着优良的生态本底。若开发利用得当，可成为集体经济产业发展中重要的资源依托。但我省贫困地区大多处于区域经济地理板块的边缘，交通不便，对人才、资金、技术等发展要素的吸附能力薄弱。加之贫困地区集体经济组织和农民的自身积累也较为有限，缺乏激活内部资源的能力。
解决资源转化问题，要进一步拓展多元增收渠道。贫困地区在特色产业、生态农业、农旅融合产业等方面却普遍具有相对比较优势，应结合实际，多元化拓展集体经营性收入来源渠道，当前，需要重点在以下三个方面寻求突破。一是有效盘活农村资源。应深度挖掘贫困地区富集的生态资源、自然光热资源和水文资源、历史人文资源等，构建乡村产业与集体经济发展的紧密衔接机制，通过产业业态的多元化发展，创造形成集体经营性收入来源。要创造条件发展特色农业、观光农业、康养农业、生态旅游、光伏发电、文化创意等多种产业和业态。盘活农村承包地、“四荒地”、林地发展现代农业项目和林下种养模式，鼓励盘活闲置宅基地、经营性建设用地等用于新产业新业态发展。二是积极发展服务创收。支持集体经济组织承接政府公共服务项目，赋予集体经济组织直接承接小微型基础设施建设的资格，扩大农村小微型基础设施建设村民自建的范围和规模，拓展政府购买集体经济组织公共服务的范围。鼓励集体经济组织发展生产性服务业，为农民和新型经营主体提供农资供应、技术指导、加工仓储、营销流通等服务。引导集体经济组织为进入乡村的外来投资主体提供矛盾协调、劳务用工、物业管理等配套性服务。三是创新性用好财政惠农政策。鼓励将财政对农村基础设施建设投入形成的资产和财政扶持资金股份量化给集体经济组织，支持集体经济组织以所量化股份入股各类新型经营主体，形成集体的分红收入。
此外，还应加大力度引聚外部发展要素。贫困地区农村集体经济发展应以开放性发展为指向，通过引聚政策资源、金融资本、社会资本，有效激活集体内部沉淀资源，释放发展潜能。一是发挥财政资金的投资引导作用。鉴于贫困地区投资的高成本、高风险特征，应当通过更大力度的财政奖补、税收优惠等财政措施引导社会资本进入。二是撬动金融资本投入。应搭建投融资平台，采取贷款贴息、贷款担保等方式引导金融资本投入。同时深化农村承包土地经营权抵押融资改革，撬动金融资本以更大规模进入特色农业和新业态发展领域。三是引导社会资本流入。应适度放宽社会资本的准入门槛，允许社会资本在符合规划、不损害农民利益、不破坏乡村生态的条件下进入农业农村，以多种方式盘活集体内部资源。
3.挑战：村域界限影响发展空间拓展，政策差异影响村与村之间均衡
建议：积极探索跨区联合发展模式，克服空间限制
一般而言，农村集体经济组织以行政村或自然村作为基本范围，集体经济发展也以此作为基本单元进行谋划和推进。但立足于单个行政村或自然村建构的集体经济组织所拥有的各类资源资产数量等往往有限。尤为值得关注的是，近年来因政策受益程度的显著差异，非贫困村集体经济的发展水平大多已明显落后于周边的贫困村。因此，如果在贫困地区简单地采取单村发展模式，必然造成集体经济发展空间严重受限。集体经济不仅会因较为普遍地落入“发展能力陷阱”而难有作为，而且还将主要由于政策支持强度差异而带来村与村之间集体经济发展水平不平衡矛盾的加剧。
针对村域界限分明导致发展空间拓展困难，应积极探索跨区联合发展模式。贫困地区集体经济发展还需要突破集体经济单村发展模式的局限，大胆探索多村联营和飞地经济的发展模式。一是探索集体经济多村联营制。鼓励多个村集体经济组织通过共同出资的方式联合成立多村合作集体经济组织，以农村股份合作社联合社或土地股份合作社联合社的组织形式实现对多村资源的有效整合，形成“强强联合”“弱弱抱团”或“强弱互补”的发展格局，拓展集体经济发展空间，增强集体经济发展实力。二是鼓励发展飞地经济。鼓励受生态保护限制、规划限制、村内资源匮乏或发展空间较小的村通过向外购置商贸店铺、入股其他村集体或企业等异地置业、异地联建方式，克服集体经济产业发展的空间限制。
4.挑战：长效政策支持不足以及政策碎片化，影响集体经济发展效率
建议：创新性优化相关支持政策，加强整合协同力度
贫困地区脱贫攻坚总体上已取得重大阶段性成果，但一定程度上存在偏重直接给钱给物给项目的短期化政策偏向，对贫困地区集体经济的发展潜力和长效脱贫价值认识不足。一方面是针对集体经济发展的资金、税收、土地、人才专项政策缺失，基本上为扶贫政策支持体系中最为薄弱的领域。另一方面，贫困地区在空间上往往与重要生态功能区高度重叠，一些贫困地区还属于少数民族地区和革命老区，因此能够获得扶贫、生态补偿、民族地区发展、革命老区建设等多项优惠政策。但目前进入贫困地区的多种政策资源大多目标指向相对单一，并没有与发展农村集体经济相互关联和有机结合，政策资源投入的碎片化特征明显，没有发挥有效助力贫困地区集体经济发展的政策效用。
解决政策支持不足导致集体经济发展缺乏效率问题，应创新性优化相关支持政策。贫困地区农村集体经济发展需打好设立专项支持政策、整合多元政策资源及构建系统政策支持体系的“组合拳”，加大政策支持力度，优化政策支持方式，提高政策支持效率。一是创设集体经济发展专项基金。通过整合现有各部门涉农资金，设置支持集体经济发展的专项基金，作为集体经济发展的启动资金或贷款贴息、融资担保资金。二是加强政策整合协同力度。将发展集体经济与产业发展、脱贫攻坚、农村基础设施和公共服务建设、生态环境改造、少数民族优惠、革命老区建设等各类支持政策有机衔接，强化政策整合力度，探索在完成专项政策目标的同时同步促进集体经济发展的路径和办法。三是强化综合性政策支持。在继续加大和优化财政支持的同时，要更有针对性地提供土地、税费、金融等方面的支持政策。
（作者系四川省社会科学院研究员）
