外部性理论视域下的农村宅基地“三权分置”
作者：夏松洁 来源：人民论坛 发布时间：2020-01-08
核心提示：采用外部性理论，能够更好地从经济学的视角理解农村宅基地“三权分置”政策，并在外部性内部化的基本思路指引下，通过“集体经济组织参与流转收益分配”凸显宅基地集体所有权中的收益权能，通过“完善闲置农村宅基地有偿退出制度”保障宅基地的农户资格权，通过“增设宅基地租赁权”适当放活宅基地使用权。
【摘要】采用外部性理论，能够更好地从经济学的视角理解农村宅基地“三权分置”政策，并在外部性内部化的基本思路指引下，通过“集体经济组织参与流转收益分配”凸显宅基地集体所有权中的收益权能，通过“完善闲置农村宅基地有偿退出制度”保障宅基地的农户资格权，通过“增设宅基地租赁权”适当放活宅基地使用权。
改革开放之初，我国实行的是家庭承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户。据此，形成了农村宅基地“两权分离”格局。然而，就是“两权分离”格局，严格将农村宅基地的流转范围限定在本集体经济组织的内部，按照自愿、有偿原则进行转让、出租等方式流转，这在一定程度上抑制了农村宅基地流转交易的需求。因此，为破除这一问题，亟需从“两权分离”格局向“三权分置”转变。2018年1月2日，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布，该文件为农村宅基地“三权分置”政策作出了较为细致的顶层设计。
农村宅基地“三权分置”政策的开创性价值
所谓农村宅基地“三权分置”，就是对农村宅基地的所有权、资格权、使用权分别进行规定。具体而言，农村宅基地“三权分置”政策，是将宅基地取得资格从使用权中分离出来单独设立资格权，形成宅基地所有权、资格权和使用权的“三权分置”。
“三权分置”突破了农村宅基地的流转范围。农村宅基地“三权分置”政策规定除本村集体的成员之外，其他村集体经济组织的成员也可以成为农村宅基地流转的对象，这极大地拓宽了农村宅基地的流转范围。农村宅基地“三权分置”政策，对于我国农村人口大量向城市迁移、农村很多宅基地面临闲置，导致剩余可供分配的宅基地资源供给总量相对不足的现状来说，无疑是一次具有历史性意义的制度改革，有效破解了过去农村宅基地流转一律限定在村集体经济组织内部的制度障碍，农民可以在更大范围内对宅基地进行流转，农民的收益大为提升，进一步增加了宅基地流转的动力和活力。
“三权分置”完善了农村宅基地的退出机制。农村宅基地“三权分置”中的适度放活宅基地使用权，扩大了宅基地使用权的实际流转范围，从一定程度上增加了宅基地的市场价值，拉动了宅基地的流转需求，从而加快了农村富余宅基地的退出速度。与此同时，伴随着我国农村宅基地流转范围的扩大，农村宅基地流转收益的增加，进而使得村集体经济组织的财力也相应得到了一定程度增强，进一步促进了农村宅基地有偿退出机制的顺利运作。
“三权分置”激活了农村宅基地的财产属性。农村宅基地“三权分置”政策，是在保证宅基地的所有权为集体所有，并在预留农户享有宅基地农户分配资格的前提下，对农村宅基地使用权的限制进行适度的放宽，从而增加宅基地的实际市场价值，为农民增收创造有利条件，也更好地对闲置的宅基地进行有效利用。同时，改变以往农村社会自发性质的流转宅基地现象，将其并入规范化运行的轨道之中，从而进一步激活大量“沉睡”的农村土地资产。
运用外部性理论分析农村宅基地“三权分置”政策
引入外部性理论分析农村宅基地“三权分置”政策，主要是由于外部性理论的三个代表性理论（负外部性、科斯定理、产权制度），可以分别对“三权分置”的三大权利（集体所有权、农户资格权、使用权）提供政策的理论支撑。
“落实宅基地集体所有权”政策体现了产权制度的内涵。产权制度主要是从明晰所有权的归属角度入手的，刚好与“落实宅基地集体所有权”政策相呼应，具体体现有：明确村集体经济组织对村庄的规划使用权；明确村集体经济组织分享宅基地转让的部分收益，在一定程度上增加村集体经济组织对农村宅基地的再供给能力，确保村集体经济组织有能力向村民提供公共产品。
“保障宅基地农户资格权”政策体现了科斯定理的内容。科斯定理强调在协商成本为零的情况下，可以让资源得到有效利用。如果将我国农村宅基地的分配资格限定在本集体经济组织内部，就可以实现协商成本为零的这一前提条件，从而保障我国各个集体经济组织内部所有成员都可以被足额配给宅基地的农户资格权。因此，可以运用科斯定理来作为“保障宅基地农户资格权”的理论支撑。
“适度放活宅基地使用权”政策体现了负外部性理论的内核。负外部性理论提到了公共资源的“公地悲剧”产生之原因在于“市场失灵”，从而导致了资源的闲置。结合到农村宅基地领域来看，我国过去一直采用农村宅基地“两权分离”，设计初衷是为了保护农民利益，但这在一定程度上已经异化为农民土地财产权益实现的最大阻碍，这种农村宅基地使用权的实际情况即是农民的私人边际收益与社会边际成本的相背离。因此，只有通过进一步贯彻“适度放活宅基地使用权”政策，从而提升农村宅基地领域的产权交易活跃度，最终达到负外部性得以内部化的理想状态。
如何在外部性理论的指引下完善宅基地“三权分置”政策
外部性内部化，就是使生产者或消费者产生的外部成本，进入它们的生产和消费决策，由它们自己承担或“内部消化”。这种“内部消化”可以分为两种落实政策的方法：一是命令控制型方法；二是经济刺激型方法。我国农村宅基地“三权分置”政策的具体落实方式也将根据以上两种“内部消化”的方法进行相关的探索，以期找到适应我国国情的具体完善策略。
“集体经济组织参与流转收益分配”的政策落实方式，属于“内部消化”中的经济刺激型方法。明确“集体经济组织参与流转收益分配”，是赋予村集体经济组织在农村宅基地使用权转让时，按照一定比例分享流转收益，在征地补偿时参与收益分配的权利。其重要意义在于：凸显宅基地集体所有权中的收益权能，提升村集体经济组织的财力、监管宅基地流转事务的动力，使用经济手段促使村集体经济组织对宅基地建设与利用进行规划，并为下一步的保障宅基地农户资格权解决了其资金困难的问题。
“完善闲置农村宅基地有偿退出制度”的政策落实方式，属于“内部消化”中的命令控制型方法。“完善闲置农村宅基地有偿退出制度”，是对已经定居城市的农民，自愿腾退原村集体经济组织分配的宅基地进行经济补偿（该经济补偿的资金来源于村集体参与宅基地流转收益分配），将这些农民名下闲置的宅基地重新进入本集体经济组织内部的分配序列，增加本村集体内部可供分配的宅基地数量。其意义在于：将全国多地进行宅基地有偿退出试点的初步成果，以法律、政策的方式形成制度化的顶层设计，进而从更高层面上保障农户获得宅基地的资格权，满足农民对于宅基地作为安身立命之根本的需求，也为需要逆城市化的农村人口流动提供回旋余地，减少出现失地农民的现象。
“增设农村宅基地租赁权”的政策落实方式，属于“内部消化”中的经济刺激型方法。“增设农村宅基地租赁权”的构想，是通过设立宅基地租赁权，在宅基地流转过程中，农房的承租人在取得房屋所有权的同时，并非取得了具有物权属性的“宅基地使用权”，而是取得了具有债权属性的“宅基地租赁权”，基于该债权，房屋承租人可以占有、使用农村宅基地。该构想的重要意义在于：突破了“物权”惯性思维的桎梏，另辟蹊径从“债权”领域寻求“放活宅基地使用权”政策的具体落实方式；通过重新定义土地产权，增强农村宅基地的土地要素功能，从而减少宅基地流转的交易费用，盘活闲置宅基地，达到优化宅基地资源配置的目的。
（作者为湘潭大学法学院与知识产权学院博士研究生）
