发展农村集体经济要有创新思维
作者：肜新春 来源：求是网、察网 发布时间：2020-01-08
改革开放以来，我国城乡之间发展的不平衡、收入之间的不平衡正在缩小，但差距依然存在，作为个体的农民，其收入来源日渐收窄。为了消除区域、城乡、居民间收入的不平衡，实现共同富裕，国家相继出台了区域发展战略、城乡协同发展、乡村振兴战略、精准扶贫战略等一系列发展战略，并取得了突出的效果，但从现阶段的国情来看，“三农”问题在一定阶段依然存在。目前，发展农村经济尤其是做强农村集体经济刻不容缓，在双层经营体制中，“分”的上限已接近“天花板”，下一步“统”的加强与改进对于农村经济的发展至关重要。但也有一些学者认为，小农经济的存在与发展仍有合理性、农业规模经济任重道远。在世界经济进入新常态、我国经济新旧动能转换的情况下，发展农村集体经济必须要有创新思维。
一、发展农村集体经济时不我待
改革开放40年来，农村实行家庭联产承包责任制、包干到户，农民的收入水平和结构发生了很大的变化。一方面，2017年，我国城镇居民人均可支配收入为36396元，农民人均可支配收入为13432元，农村居民人均可支配收入增速为7.3%，分别高于GDP增速和城镇居民收入增速0.4个和0.8个百分点，城乡收入倍差缩小至2.71:1；农民工资性收入贡献率达到44.5%，而财政转移性收入、种植业收入、租金收入和财产净收入也成为农民收入的重要部分。另一方面，2016年农民人均种植业收入只有2240元，只增长了1.1%；作为农民收入占比最大的工资性收入（40%以上）从2015年以来呈下降趋势，务工收入增收乏力。2016年，全国农村集体经济组织总收入4256.8亿元，而各级财政补助收入就占到总收入的23.1%，农村集体经济对农民收入的贡献不很显著；农产品价格国内外倒挂，有些价格还在下跌；而种植业成本居高不下，保本、亏本导致土地撂荒现象时有发生；“村庄空”、“产业空”、“组织空”、“文化空”等一系列问题在农村日益凸显。这些迹象表明：
第一，农村双层经营体制面临着“分”的潜力释放将尽，而“统”的作用有待发挥。
毋庸置疑，我国农村经济已经进入了一个新的发展阶段，农民工资性收入已经超过种植业收入数倍，在“四化同步”的目标面前，包干到户难以完成农业现代化的历史使命。据中国社科院《中国农村发展报告》指出，2005〜2015年，中国三种粮食每亩总成本平均每年上涨9.7%，其中人工成本年均上涨11.0%，土地成本年均上涨13.5%，均远高于同期农林牧渔业增加值年均增长率(4.4%)和谷物生产者价格指数年均上涨率(4.8%)。高生产成本推高了粮食价格、降低了农业经营收益，损害了农业竞争力。农民增收的务农、务工这两大传统动力有所减弱，加上财产性收入短期难以有明显增加（2016年仅占2.2%），依靠转移净收入来支撑农民收入增长也不太现实，农民增收难度日益加大。一段时间以来，我们对农村集体经济发展重视不够，导致农村集体经济发展缓慢。据农业部统计，目前，全国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩、各类账面资产2.86万亿元，全国平均每个村约为500万元、东部地区的村高达千万元。我国有23.8万个村、75.9万个村民小组建立了农村集体经济组织，占总村数的40.7%。截至2015年底，全国已经有5.8万个村、4.7万个村民小组开展集体资产股份合作制改革，当年分红411亿元，累计发放股金红利近2600亿元。对比我国国有企业，农村集体经济孱弱可见一斑。2017年，国有企业资产总额1517115.4亿元，营业总收入522014.9亿元，分别是2016年农村集体资产和集体收入的53倍、122倍之多。作为公有制经济的重要组成部分，国有企业和农村集体经济权重差异如此巨大，对现代化的贡献如此不同，农村集体经济必须向国有企业看齐，加大改革力度，必须大发展、快发展。
第二，要补齐全面建成小康社会的短板。
自改革开放总设计师邓小平提出“小康社会”的发展理念以来，我们在共同富裕的探索之路上取得了长足进展。2012年的十八大、2017年的十九大，习近平总书记提出在20世纪末基本实现“小康社会”的前提下，争取2020年全面建成小康社会。“木桶理论”告诉我们，决定增长高度的不是长板，而是补充拖后腿的“短板”。全面建成小康社会的“全面”首先在于解决极端贫困人口。自中国提高贫困线标准以来，中国贫困人口从2010年的1.66亿下降到2014年的7017万、2017年的3046万，贫困发生率从17.2%下降到7.2%再到3.1%。到2020年，全国贫困人口将基本消除，小康社会全面建成，之后中国将进入减少相对贫困人口阶段。十八大以来，中央财政投入专项扶贫资金2800多亿元，贫困人口减少6800多万，易地扶贫搬迁830万人，贫困发生率由10.2%下降到3.1%。值得注意的是，中央政府是通过实施“五个一批”工程完成精准扶贫工程的：发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批。考虑到存在农村集体经济的村庄不过40%左右，那么包括贫困村在内的其他村庄，如何提升其内生发展动力？从目前来看，发展农村集体经济是一个重要的政策选项。这对于全面建成小康社会、减少相对贫困人口的发生十分重要。
第三，农业农村发展面临的国内外压力增大。
加入WTO后，面对国外农业的规模化优势，中国分散化经营的农户经济承压日重，农产品的供求结构失衡、阶段性地供过于求和供不应求并存、部分农产品的价格国内外出现倒挂、污染影响农产品质量、农民增收难度增加等问题突出。而我国土地规模化经营还需要很长一段时间来完成。据统计，2016年，在实际耕种的16.8亿亩耕地中，流转的土地面积为3.9亿亩，占实际耕种面积的23.4%，其余76.6%的耕地仍然是由承包者自主经营。针对这种现象，习近平总书记指出：一方面规模经营是现代农业发展的重要基础，分散的、粗放的农业经营方式难以建成现代农业；另一方面，改变分散的、粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程，需要时间和条件，不可操之过急。靠不断提高粮食收储价格增收有WTO黄箱政策约束、用工业化城镇化吸纳农民转移就业增收已无操作空间，有鉴于此，大力发展农村集体经济就成为一个可能的政策选项。
第四，重塑乡风文明。
党的十九大报告明确指出要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。随着农民自由流动的实现，外出打工造就中国“春运”现象，高流动性的后果使得农村“村庄空”、“产业空”、“组织空”，农村“空心化”、“老龄化”问题严重。有统计表明，乡村居民住房空置率为14%。2015年中国60岁及以上人口达到2.22亿，占总人口的16.15%。预计到2020年，老年人口达到2.48亿，老龄化水平达到17.17%。由于农村青壮年外出打工，农村老龄化比城市更加严重。相对于城市丰富多彩的文化生活，农村文化生活可谓匮乏，由于受活动经费、有效组织的限制，正当的文化活动被不良的风气取代，赌博之风盛行，礼仪道德滑坡。只有通过壮大农村集体经济，成立相应的农村集体经济组织，才能提高农民的参与意识、增强农民的归属感，才能弘扬正气、摒弃歪风，实现村庄的“德治”。
二、农村集体经济一直发挥着重要作用
作为我国公有制经济的重要组成部分，农村集体经济对于发展国民经济曾作出过突出贡献，在村庄治理、文化组织、道德整肃等方面发挥过不可替代的作用。党和政府一直重视农村集体经济的发展，只不过由于发展阶段的不同、各经济体发挥的作用不同，产生了相对差异的发展效果。1978年以前，农村集体经济保证了工业化发展战略的推行，工农业剪刀差在8000亿元-10000亿元之间，奠定了我国工业化发展的基础和实现赶超的本钱，同时在农业科技、农田水利、农业机械化以及农村文化、教育、卫生事业方面发挥了不可替代的作用。 1978年后，以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制解决了以前农村集体经济激励不足的问题，极大地调动了农民的生产积极性，但土地集体所有制是农村经济发展的基石。相对于工业现代化的突飞猛进，农村集体经济在发展农业现代化过程中有待焕发新的生机和活力。
第一，中央一号文件和涉农政策准确定位了农村集体经济服务功能。
为了解决农村经济的效率问题，以三级集体所有为特点的人民公社逐渐解体，被包干到户的承包经营替代，1986年中央一号文件正式提出了“统一经营与分散经营相结合的双层经营体制”，农村集体经济以“土地集体所有，农户承包经营”形式获得新的生机和活力。作为农村集体经济组织的成员，农民享有集体土地承包权、宅基地使用权、集体资产收益分配权。1982年中央一号文件强调农村集体经济组织还应当承担起统一领导、统一管理和协调等职能。1983年中央一号文件强调了农村集体经济组织为农户提供服务的要求。1986年中央一号文件专门强调农村集体经济组织要做好服务工作。1987年的《把农村改革引向深入》指出，兴办集体企业以增强为农户服务和发展基础设施的经济实力。1991年的《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》指出：发展农业生产服务，是壮大农村集体经济的重要途径。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求“发展农村集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。”2012年的一号文件指出：“壮大农村集体经济，探索有效实现形式，增强集体组织对农户生产经营的服务能力。”2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年中央一号文件进一步强调，要推进集体经营与家庭经营、合作经营、企业经营的共同发展和发展壮大农村集体经济。
第二，党和国家领导人高度重视发展农村集体经济。
1980年邓小平在《关于农村政策问题》中明确指出发展农村集体经济是我们总的方向；1992年江泽民在十四大报告中指出要逐步壮大农村集体经济实力；2007年胡锦涛在十七大报告中指出：要探索农村集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织。十八大后习近平指出：深化农村集体产权制度改革，既可以发挥农村集体经济优越性，又可以壮大农村集体经济。农村集体经济的健康发展能有效地增加农民收入，减轻农民的经济负担，促进农村各项事业的持续发展；提出要壮大农村集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。党的十八届三中全会提出，发展壮大农村集体经济，保障农民农村集体经济组织成员的权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出以及抵押、担保、继承等权利。党的十八届四中全会提出，要创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强对集体资产所有权的保护。党的十八届五中全会指出，要完善农村集体产权权能。
第三，乡镇企业部分承载了农村集体经济的发展样式和探索。
农业中剩余劳动力向非农产业转移，这是工业化和经济发展的必然趋势。在农村改革中，广大农民群众创造了乡镇企业这种植根于农村、离土不离乡的非农产业，为农村开辟了广阔的生产门路，大量吸纳了农业剩余劳动力，增加了农民的收入。邓小平在1987年8月与意大利共产党人谈到中国农村改革经验时曾说：“我们真正的变化还是在农村，有些变化出乎我们的预料。农村实行承包责任制后，剩下的劳动力怎么办？十年的经验证明，只要调动基层和农民的积极性，发展多种经营，发展新型的乡镇企业，这个问题就能解决。乡镇企业容纳了百分之五十的农村剩余劳动力。那不是我们领导出的主意，而是基层农业单位和农民自己创造的。”乡镇企业起源于社队企业，即1958年中央提出的“人民公社必须办工业”而形成的公社、生产大队兴办的大批小工厂、小作坊。 1978年十一届三中全会后，国家对社队企业很重视，认为这是加快农业发展的一项重要措施，沟通了农民与市场的联系，社队企业本身通过承包经营也增强了活力。 1983年1月中央印发的《当前农村经济政策若干问题》再次强调发展多种经营的重要性，认为我国农村只有走农林牧副渔全面发展、农工商综合经营的道路，才能保持农业生态的良性循环和提高经济效益；才能使农村的剩余劳动力离土不离乡，建立多部门的经济结构，使农民富裕起来，改变农村面貌。农村除社队企业外，专业户和由专业户组成的联合体在调整农村产业结构、发展多种经营中不断扩大。1984-1985年，中央、国务院将社队企业、部分社员联营的合作企业、其他形式的合作工业和个体企业正式定名为乡镇企业，多次在有关文件中支持和鼓励企业的发展。认为乡镇企业是多种经营的重要组成部分，是农业生产的重要支柱，是广大农民群众走向共同富裕的重要途径，是国家财政收入新的重要来源。要求各级政府对乡镇企业要和国有企业一样，一视同仁，给予必要的扶持。据1984年统计，乡办、村办企业的比重，在总产值中占86.7%，在从业人员总数中占76.5%。随后形成了以农村集体经济为特色的“苏南模式”，家庭和联户企业为主的“温州模式”，三来一补的“珠江模式”，以“四专两厂”（即专业户、专业村、专业区和专业市场，户办厂、联户办厂）为特征的“阜阳模式”，以股份制为主体、以侨资为依托、以国内外市场为导向、以区域化、专业化为经营方式的“泉州模式”等。乡镇企业的迅速发展，不仅加快了中国农村工业化的步伐，吸纳了大量农村剩余劳动力，增加了农民收入，而且为国家提供了巨大的财力。1979年到1988年，乡镇企业向国家缴纳税金830亿元，平均每年递增27%，占同期国家财政净收入的16.3%。到1988年，我国乡镇企业总数已发展到1888.2万个，总产值达到4764.3亿元，乡镇企业职工达到9545.5万人。乡镇企业在1985年以后迅速发展，成为支持80年代中国经济高速增长的重要因素之一。1997年以来，乡镇企业发展速度明显放慢，随着私营经济地位的确立与完善，许多乡镇企业纷纷更名为私营企业，乡镇企业总数和吸纳劳动力的能力呈下降趋势。乡镇企业的发展历程可以为新的农村集体经济形成和壮大提供有效的借鉴，在合适的土壤培育以及相应的政策支持下，农村集体经济仍然具有无穷的潜力和生机。
第四，乡村振兴是解决“三农”问题的重要抓手。
作为一个发展中国家，即使工业化城镇化快速发展，“三农”问题也不能彻底解决。2030年，我国的城镇化率预计达到70%，此后，农村常住人口还会高达4亿人，务农劳动力还会高达1.5亿左右。需要重视的是，不少发达国家和地区，在完成工业化的同时，还十分重视农村的发展。如韩国的“新村运动”，日本的“乡村重建”计划，以及我国台湾地区制定的“乡村重生条例”等。因此，以习近平同志为核心的党中央提出了乡村振兴战略，这也是为全球解决乡村问题贡献中国智慧和中国方案。乡村振兴必须发展壮大农村集体经济，以创新思维合理利用新动能发展新业态，夯实向农业现代化迈进的体制基础，增强国际竞争力；在从农业大国向农业强国转变的过程中，农村集体经济不仅不能缺位、失位，而且需要发挥主力军、压舱石的重要作用。
三、发展农村集体经济要有创新思维
目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决，我国由农业大国走向农业强国也需要进行创新和供给侧结构性改革。习近平总书记指出：“中国如果不走创新驱动发展道路，新旧动能不能顺利转换，就不能真正强大起来。”乡村振兴也需要综合施策，发展农村集体经济更要有创新思维。
第一，借鉴国企改革经验，发展农村集体经济，存量要改革，增量更需改革，走渐进性发展道路。
有学者认为，在工业化、城镇化进程中，农村集体经济组织可以很好地保障农民的权益，并通过发展农村集体经济促进成员收入提高和民生改善，实现经济与社会的协调发展。在农村集体经济发展好的村庄，要完善治理结构、增强监督作用。在农村集体经济发展薄弱的地区，可以从增量入手，以财政支持资金扶植完善农村集体经济组织的构建，整合财政支持“三农”资金，形成新的农村集体经济组织，切实增强村级农村集体经济组织自身的“造血”功能，形成合力。农村集体经济组织要开始承接国家提供公共产品的职能。借鉴国企改革的思路，可以为农村集体经济组织的形成提供很好的方案。农民可以以个人劳力入股、村集体以资源入股、吸纳外来资金入股等形式，形成合理有效调动各方积极性的农村集体经济组织。
第二，供给侧改革是农村集体经济发展的政策选择。
习近平总书记指出：“新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。”目前看，承包分散经营的政策在很长一段时间需要保持，只有以合适的农村集体经济组织提供社会化的服务体系，弥补规模劣势，提升耕种效率和产品竞争力。在乡村创造更多就业机会的一个可能性选项就是完善农村集体经济构建，这样才能缓解农民的就业压力和促进农民增收。据统计，2016年本地就业农民工增加了374万人，比上年提高0.7个百分点，这一可喜迹象源于农村电商、网购和乡村旅游业等新兴业态的快速发展。如何使农村集体经济参与供给侧改革，参与新业态新经济的形成，必须进行顶层设计。以满足农民多元化的消费需求为着眼点，促进一二三产业的融合，有别于传统的新的农村集体经济组织也可孕育其中。
第三，以农村土地要素等资产为依托，加大金融支持力度，促进农村集体经济组织的形成、完善和对接。
通过财政贴息、税收减免、利率优惠等方式，创造社会资金全面参与乡村振兴的政策环境，改变单纯依靠地方政府财政投入的局限。鼓励支持商业银行到农村开展信贷业务，积极开发和推广“三农”金融产品，放宽涉农资产抵押限制，赋予农村土地经营权抵押、担保等权能，增加对村集体信贷投放。以服务农村经济为职责的农发行为例，它除了保证粮食收储任务外，存在大笔资金因为没有合适的农村集体经济对接，无法进行放贷，对各种各样的农村集体经济组织的成立望眼欲穿，其涉农贷款的利率优势往往因地方政府配合度不高难以落地。如何发展壮大农村集体经济、合作社等贷款主体，地方政府需要提供切实可行的对策。
第四，健全农村社区农村集体经济组织，出台《农村社区农村集体经济组织法》，完善法人治理结构。
该法的制定和出台，可以在一定程度上改善村民委员会代行其职能的扭曲行为，给予农村集体经济组织独立生存运作的空间，使农村集体经济的经营权和村委会的监督权合理分置，有效运行。为其在市场经济条件下发展提供政策支持、创造良好条件。党的十九大报告提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的发展目标，指出逐渐发展壮大的农村集体经济有助于农民提升获得感和幸福感，增强参与意识；有助于农民本地就业，参加集体活动，重塑农民的精神面貌和生活习惯，让新农村焕发生机和活力。由此，乡村振兴才能真正实现，全面建成小康社会才能切切实实落地。
（作者系中国社会科学院经济研究所）
