当前乡村振兴的障碍因素及对策分析
作者：朱启臻 来源：人民论坛·学术前沿 发布时间：2020-01-13
【摘要】 乡村振兴战略是一项伟大而艰巨的任务，是全党工作重中之重，只有动员全党、全社会的力量才能够实现。这是由乡村振兴的艰巨性和复杂性决定的。但必须看到由于长期受重城市轻乡村思维定势的影响，乡村振兴受阻于诸多制度性因素，特别需要破除一系列阻碍乡村振兴的体制机制障碍。所以，中央工作会议强调，要健全城乡融合发展体制机制，清除阻碍要素下乡的各种障碍。中央农村工作会议则进一步明确，破除一切束缚农民手脚的不合理限制和歧视。因此，首先要转变对新阶段城乡关系的认识，把握乡村发展规律，清除影响乡村振兴的障碍因素，把思想统一到十九大精神上来。
习近平总书记在十九大报告中庄严宣布，实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。乡村振兴战略是一项伟大而艰巨的任务，是全党工作重中之重，只有动员全党、全社会的力量才能够实现。这是由乡村振兴的艰巨性和复杂性决定的。但必须看到由于长期受重城市轻乡村思维定势的影响，乡村振兴受阻于诸多制度性因素，特别需要破除一系列阻碍乡村振兴的体制机制障碍。我们梳理影响乡村振兴的障碍因素，不仅有利于理解乡村衰败的原因，也有助于探索农业和乡村现代化的路径，制定出促进乡村振兴的合理措施。城乡人才流动制度、基本公共服务制度、乡村金融制度、耕地及宅基地制度等都不同程度地影响着乡村的振兴。笔者选择以下几个方面做些论述，旨在引导人们思考影响乡村振兴的制度层面原因，为乡村振兴的制度供给提供一些依据。
扭转单向城镇化趋势，建立城乡要素双向流动机制
中央强调建立健全城乡融合发展体制机制，纠正了长期存在的城市中心发展思路，城乡融合的核心是城市和乡村文化共存共荣，城市和乡村发展相互依赖、相互促进，是在保持城乡各自特色基础上的功能互补。这就要求彻底破除城乡二元体制，解决长期以来没有解决的城乡“两张皮”问题。其中最为迫切的是要建立各类发展要素在城乡之间自由交换和流动的机制。以劳动力要素流动为例，计划体制下限制农民进城，将农民紧紧束缚在土地上，城乡之间形成了一道人们难以逾越的鸿沟，制约了乡村的发展，是当时乡村贫困的重要原因之一。改革开放后，农业家庭经营制度的确立，使农民获得了一些自由选择空间，在一定程度上解放了农村生产力，特别是乡村劳动力的流动就业，为农民创造了更大范围的就业空间。但是，长期以来形成的城乡分割体制并没有被打破。几十年来，对农民的就业限制没有得到根本的改变。尽管很多农民已经进城就业几十年，依然被贴上“农民工”身份标签，导致了农民工“既融不进城市，也回不了乡村”的尴尬境地。这种人为割裂城乡之间的关系，使农民长期不能平等享受改革开放的成果，也限制了乡村发展的空间。
城乡关系上的另一极端倾向是单方向地促进城镇化。进入新世纪后，随着工业化、城镇化的快速发展，各种力量集中指向让农民放弃耕地、宅基地，进城购房，以此作为城镇化的标志。以城市发展为中心的城镇化政策导向，导致了乡村人才、资金、资源与信息向城市的单向度集中，像一个无形的“抽水机”，把乡村的各类优质资源源源不断地抽送到城市，直接导致的是乡村价值失位。遵循西方的城市化逻辑，许多人认为中国的城乡对立关系就是要通过“非农化”来破解，把农村的人才、劳动力、资源、资金吸纳到城市，把一个个乡村通过土地商业化、居住楼宇化，变成城市化的小区和集镇。在这种发展思路的引领下，我国农村文化被漠视，传统乡村文化消失，农村独有的社会结构被消解。诚然，城镇化是当今社会发展的必然趋势，但是不能简单的以城镇化为理由消灭乡村社会。中国是传统的农业国家，几千年的农业文明孕育了灿烂的中华文明，也造就了乡村文明成为中华农业文明的主体。乡村蕴含着中国五千年文化的基因和密码，是中国传统文化的载体。如果我们简单套用单向城镇化模式对待农村，就会促进其衰败，瓦解其应该具有的社会功能[1]。单方向城镇化的另一个表现是限制城市人才下乡和返乡，在乡村建设的实践中，我们发现很多乡村由贫困村变为富裕村，从衰败走向繁荣，就是由乡贤返乡所带动的，在浙江义乌笔者调研过一个叫何斯路的村庄，就是在一个能人的带动下把一个贫困村变成了富裕村。[2]类似案例并不乏见，这个能人或是从乡村走出去的企业家，或是官员，或是知识分子，他们利用各自在外学到的知识、技能和管理经验，以及所积累的资本，凭着一腔乡土热情和情怀，返乡创业、兴业，重塑乡村共同体，带领父老乡亲致富，被称为新乡贤。乡绅制度植根于乡土社会，告老还乡是中国乡村传统，乡绅作为体现儒家道德规范、实施知识教化的有威望群体，通过维护伦理、劝课农桑、纠纷调解、扶贫济困、协调村落公共事务等，保障乡村有秩序运行。在新的时代背景下，新乡贤是指有资财、有知识、有道德、有情怀，能影响农村政治经济社会生态并愿意为之做出贡献的贤能人士。在目前乡村价值规范体系坍塌的情况下，新乡贤的核心作用在于凝聚乡邻，以道义整合利益，发展出在新时代下适应乡村发展的共享价值规范体系。因此，重塑城乡关系不是切断人们返乡的路，而是给包括市民在内的新乡贤下乡、返乡创造条件，使之成为乡村振兴的重要力量。只有完善城乡融合的体制机制，才能促进城乡发展要素在城乡间的合理配置。只有让有条件进城的农民融入城市成为真正的城市居民，才能为留在乡村的农民提供更大的发展空间，为下乡的人才创造机会，为发展现代农业和建设美丽乡村提供条件。因此，乡村振兴要把城镇化、农业和乡村现代化作为有机整体来对待，要为进城的人、返乡的人和下乡的人创造自由流动的制度环境，实现真正意义的城乡融合。
认识乡村学校的重要性，完善乡村教育体系
乡村学校不仅是乡村的教育机构，也是传统文化传承的重要载体。乡村学校与乡村社会是相互影响和促进的互动过程。一方面，乡村对学校教育发挥着潜移默化的影响，乡风、民风、习俗、习惯、传统道德以及乡村信仰等通过人们的言行举止影响和教化在校学生。诸如尊老爱幼、邻里互助、诚实守信、传统礼仪以及为人处世的规范等都可以成为重要的教化内容。因此，乡村学校是传统文化得以传承的重要空间。另一方面，乡村学校同时也是重要的乡村文化和社会整合组织[3]。如乡村学校提供了一种重要的公共生活的场所。这种公共生活因其超越家庭、邻里等初级组织，是传统与现代文化结合，乡村与城市生活方式融合、衔接的重要载体。可以在现代文化信仰、价值观念、科技知识、现代理念等方面实现更大范围的社会整合。近代乡村学校的社会整合功能还体现在乡村教师作为乡村社会的文化人、士绅，有知识、有威望的长老代表，承担着调解社会纠纷、规制乡风民俗、凝聚社会团结的作用。现代乡村学校本应根植于乡村，存在发展于乡村，乡村学校教育功能应与乡村社会功能相结合，方便学生往返学校与家之间，既有利于融入乡村社会，接受乡村文化熏染，也利于教师与村民、家长交流。学校对乡村开放、学校资源为村民共享，使学校成为乡村文明的指示塔，对促进整个乡村文明、文化进步具有重要意义。
然而，乡村学校撤并，由原来的“村居学校”逐步演变为一镇一所的“离土型”学校，使学校与乡村距离越来越远。撤点并校不仅影响了乡村文化的传承，也隔断了乡村与学校的联系，甚至成为乡村衰败的重要因素。乡村撤点并校的初衷是因为乡村儿童数量减少，难以撑起一所像样的学校，因此为了让乡村儿童接受更“优质教育”，就只能让他们离开乡村，到镇里或者县城更好的学校去读书。且不论这样的“好心”能否得到决策者想象的好结果，这个做法到了基层就变成一些地方“胁迫”老百姓“城镇化”（实际上是要农民到城镇买房子）的手段。最露骨的口号就是：“小手拉大手”。其逻辑就是利用中国人望子成龙的心理，农民为了子女读书和前途，选择放弃乡村，进城买房子。在乡村调查中发现，很多年轻人全家离开乡村，最主要的原因是为了孩子读书。这样，乡村衰败成为撤点并校的理由，撤点并校又反过来成为乡村进一步衰败的原因，形成了乡村的恶性循环。乡村学校的存在对遏制乡村衰败的作用不可低估，在河北青龙县有一个大森店村，2002年，村里的小学只剩下一个班级、1名教师、15名学生。村支部书记认识到了乡村学校对乡村的重要性，通过做工作，保住了这所小学。如今大森店村变成了美丽乡村，乡村富裕了，学校也兴旺了，目前在校有140多名学生，逐渐发展壮大成一所完全小学。村支部书记说，学校的存在保存了村庄的活力，增加了乡村的凝聚力。学校、家庭和村庄结合到一块，推动了村庄的发展，是乡村振兴的重要条件。
应该看到，乡村教育的衰落是乡村衰落的重要表现，也是原因之一。因此，乡村教育复兴是乡村振兴的重要内容，也是乡村振兴的基础。中央农村工作会议强调优先发展农村教育事业。乡村教育是复杂的社会体系，包括乡村基础教育、乡村成人教育和乡村家庭及社会教育。有条件的地方应该恢复村小学，既方便农村学生上学，也可发挥教育和影响村民的作用。办好村里的农民成人学校是十分重要的，其作为培养新型农民的阵地，担负着党的路线方针教育、文化法治教育、农业科技教育推广、乡村生产技能教育、乡村生活方式教育、农民组织与管理的教育等教育职责。乡村迫切需要完善新型农民教育体系，创新农民教育内容和方式，重视乡村师资队伍建设和教育条件改善。只有发展好乡村教育，才能培养出大批懂农业、爱农民、爱农村的三农人才，乡村振兴战略才能获得可持续发展的动力。
克服土地流转与规模经营盲目性，把握农业发展规律
十九大报告指出要保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。同时指出，要实现小农户和现代农业发展有机衔接。这就明确指出家庭经营依然是中国现代农业经营的基础，这是由农业特点和家庭特点所共同决定的。农业劳动对象的生命性、农业生产的地域性、季节性和周期性等决定了农业劳动不仅需要丰富的经验和技术，更需要高度的责任感、自觉性、主动性和高度的灵活性。而家庭特点与农业生产特点相吻合，决定了家庭是经营效率最高、风险最小、成本最低的农业经营方式，只要农业生产特点不变，农业经营的家庭方式就不会发生变化。始于上个世纪80年代以农户经营为基础的农村基本经营制度，奠定了中国现代农业的基础，农户经营所爆发出的积极性和创造性成为中国快速发展的原动力，至今依然发挥着重要作用。正是如此，稳定农户承包关系，调动农民的生产积极性就成为中国农业发展和创新的主线。习近平总书记视察安徽小岗村时强调，在小岗村大包干农业生产责任制基础上形成的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我们党农村政策的重要基石。进入新时代后的乡村振兴，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。但是，一些人不懂得农业和农村的基本特点，崇尚把农民变成既拿地租、又挣工资的农业工人，热衷于通过流转农民土地搞“招商引资”式的规模经营，或以种种理由迫使农民把土地流转给所谓“大户”，把农业变成了排斥农民的产业。这一做法，导致了三方面的消极后果。首先是伤害了农民。农民拿着地租，或外出打工，或无所事事，成为游离乡村外的边缘人。农民失去土地同时，也失去了在乡村的主体地位，失去了对生产的支配和参与权利，自然也就失去了发展农业的积极性、主动性和创造性，加速了乡村的萧条和衰败。其次是伤害了农业投资者。政府主导的土地流转，极大地推高了地租，提高了农业生产成本，增加了农业经营风险，如果没有政府持续的强有力的财政支持，农业“大户”苦不堪言，难以为继，很多凭着热情和理想做农业的人，其积极性受到挫折和打击。其三，伤害了国家的农业安全。想当然地认为通过土地流转可以获得所谓“规模”效益，实际上收获的是规模风险，制造了规模化荒地。有的掠夺性使用土地，有的千方百计、绞尽脑汁改变耕地用途，对农业的贡献微乎其微。这些做法完全误解了现代农业的含义，也没有很好理解习近平总书记强调“坚持稳定土地承包关系”的重要意义，既没有实现现代规模农业，也迫使农民失去了发展农业的条件和积极性。理论和实践反复证明，农业的发展必须坚持农户经营，这是由农业特点和规律所决定的。农户经营固然也存在很多问题，解决这些问题要通过制度创新，而不是以否定农户经营为代价。乡村振兴战略下的农业兴旺，要以适度规模的家庭农场为基础，家庭农场是既可以全部保留家庭经营优势，又可以部分克服小农户经营弊端的最符合农业规律的组织形式。家庭农场体现农民的主体地位，也具备现代农业组织的基础条件。家庭农场为乡村多种经营提供了空间，适合特色农业、农业产业融合和可持续农业的发展，是农业文化得以传承的有效载体，为乡村产业兴旺提供必要条件。努力培育家庭农场的成长环境，不断丰富支持家庭农场的制度供给，对实现乡村振兴和保障国家农业安全具有重要意义，任何排斥农民的农业，既违背农业发展规律，也阻碍乡村健康发展，最终损害国家的农业安全。
以大机械化为特征的规模农业是未来农业的必然趋势之一，但这是一个随着劳动力非农转移自然而然的实现过程。一定要清楚，所谓必然趋势与理想目标并不是一致的，因为必然趋势中包含了不得已而为之的无可奈何。大规模农业由两个因素所决定，一是年轻人不愿意从事农业；二是一个国家必须有人从事农业，特别像我们这样的人口大国，必须要把饭碗牢牢端在自己手上。这就要求种地的人必须种更多的地。从这个意义上讲，规模农业是必然趋势。在实际工作中有人把趋势与理想混为一谈，通过人为的干涉试图在一个早上实现所谓机械化、规模化目标，于是出现了违背农民意愿、强迫流转土地，搞形式上的规模化，结果伤害了农民，也伤害了农业。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议讲话中指出，发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。离开了这些条件，盲目推进规模化，结果是政府花钱制造出规模化荒地，这种现象在各地均已出现。因此，必须清楚乡村振兴要发展什么样的农业。
深刻认识农家院落价值，深化乡村宅基地改革
宅基地是农村社会的重要结构要素，是农民祖祖辈辈生产、生活、娱乐和社会交往的空间。在宅基地基础上形成的农家院落，是乡村文化的重要载体。2015年1月，习近平总书记在云南大理的古生村农民院落里座谈时说：“这里环境整洁，又保持着古朴形态，这样的庭院比西式洋房好，记得住乡愁。”“庭院比西式洋房好”体现了总书记对乡村农家院落价值的深刻理解。农家院落具有很多特殊价值，笔者选择几个例子说明之。第一，农家院落的生产价值。农家院落是在长期适应农业生产过程中演变而成的，农家院落里可以种菜、栽植果树，所谓“房前屋后，种瓜种豆”，还可以发展养殖业，养鸡养猪。所谓“五谷丰登，六畜兴旺”就是以农家院落为依托的。除了种养业，乡村手工业，如编制、纺织、食品加工、木工制作等也需要院落的支持，以至于发展出了庭院经济这一特殊经济类型。此外，院落还具有储存功能，存放农具、贮存农产品等是院落适应农业生产的具体体现。由于人们不清楚农业生产与村落和院落的关系，盲目按照城市建设的思路建设乡村，消灭了农家院落的同时也严重削弱了农业生产。第二，农家院落具有生活价值。农民的生活大部分时间是在庭院中度过的，院落是农民吃、喝、住、娱乐和民俗活动的重要空间，满足着村民们生活中对物质和精神的需求。特别是农家院落作为乡村文化的重要载体，诸如尊老爱幼、邻里互助、诚实守信等一系列优秀传统文化只有依托农家院落才能传承和保持。第三，生态价值。农家院落的生态价值不仅体现在院落和房屋建设“天人合一”的生态观，也是生态循环的重要节点。传统的种植业与养殖业之间的有机循环就是在院落里完成的，传统村落是没有垃圾概念的，农民田地里生产出的所有东西都能得到有效利用，粮食给人吃，加工粮食剩下的皮、糠、渣子以及作物秸秆等可以用作家禽家畜的饲料，家禽家畜的排泄物作为有机肥，实现了种植业与养殖业之间的有机循环。农家院落也是农民生产与生活之间有机循环的节点。如今很多乡村之所以出现类似城市的垃圾问题，就是因为忽视了农家院落的生态价值。第四，乡村农家院落的教化价值。乡村被认为具有天然教化功能，一个自然人在乡村自然地接受社会规范、学会社会礼仪、获得生活技能和培养处理人际关系的能力。这种教化是在潜移默化、不知不觉中进行的。正因为如此，一些司法部门把“行为矫治中心”的牌子挂在了乡村。乡村之所以有教化功能，其基本条件之一就在于农家院落的存在。农家院落具有开放性特点，是形成熟人社会的前提，熟人社会所具有的监督、示范、模仿、舆论约束等功能形成了乡村教化的重要途径。没有了院落的开放性，就没有了熟人社会的约束和示范，其教化功能就会消失。无论是乡村的产业兴旺，还是生态宜居，或是乡风文明、有效治理，依托乡村院落都会产生事半功倍的效果。
农家院落是乡村社会的一个缩影，乡村的整体价值就是建立在农家院落基础之上的。消灭了农家院落，乡村就不成其为乡村。因此，乡村振兴要从了解乡村农家院落价值开始。由于对农家院落价值缺乏认识，有关部门把农民的宅基地简单地定义为“集体建设用地”，其实，农家院落从来就不是纯粹的建设用地，而是低投入、高产出的生产空间。当乡村宅基地被“增减挂钩”时，基层政府就产生了强烈的拆村动机，打农民宅基地建设指标的主意，采取各种措施让农民放弃宅基地，最常见的首先是让农民上楼。出于要宅基地的土地指标，也可能骨子里认为楼房比农家院更文明，拆掉农家院让农民上楼是很多地方建设乡村的模式。在一些乡村调研中发现，乡村肌理被消灭了，把农民集中起来住排排楼房，远离农田，农具没地方存放，农业难以为继；农家院落消失了，庭院经济也随之消灭，想搞乡村旅游、农家乐、田园综合体，都失去了基本的条件。这样的村还是乡村吗？能发展产业融合的现代农业吗？还能像总书记讲的那样“记得住乡愁”吗？其次，是收回离开乡村人的宅基地。有些村庄以人们的户籍不在乡村为由，不允许继承宅基地，不允许修缮老房子，既然户籍已经离开乡村，就不再是集体成员，村里要收回宅基地，切断离开乡村人们返乡的路，人才单向流向城镇，成为乡村衰败的因素之一。其三，禁止农民宅基地交易，让宅基地废弃后再由集体收回。我们看到很多空心村房倒屋塌，宅基地和民房废弃而得不到利用，又不允许农民转让给非集体成员而获得应有的财产收益，任其自生自灭。其四，不再审批新的宅基地和限制农民建房。理论上的“一户一宅，无偿分配”，实际上很多地方已经废止，大部分地区村里已经没有给农民宅基地的权力。笔者调查过古村落保护，因为宅基地的限制保护和开发古村落都非常麻烦。集体经济时期实行一户一宅的制度，由于当时农民穷，盖不起房子，三个儿子挤在一套房子里。现在儿子长大了，结婚生子了，还是这一套房子，新的宅基地不给批，农民只能离开乡村，到允许买房的城镇去生活。三个儿子共同拥有的这套老房子，由于意见不统一，变成徒有其表的摆设，没有办法利用。农民宅基地不能盘活，谈不上乡村振兴。有些地区不断宣扬要拆掉村庄变成城市，于是农民建房就受到极大限制，甚至农民想加盖一层房子都不被允许，担心增加未来的拆迁成本。这种规定和思维甚至延伸到了深山区的村落。这些对待农民宅基地的做法和措施，无论是哪一类，其后果都是遏制乡村发展，促进乡村衰败和消亡。可以说，对宅基地功能认识的缺陷以及对乡村价值的不理解，已经成为影响乡村振兴的最大障碍因素。
除以上因素外，影响乡村发展的还有拆村并村、移民搬迁等。有些地区搞大规模的并村运动，把多个村庄并到一起美其名曰“新型农村社区”，模仿城市的住宅小区，其特征是农民上楼、规模居住。农民因此远离耕地，失去了从事农业生产的便利条件，削弱了农业生产，甚至完全丧失了农业生产条件。也因为没有了农家院落，家庭养殖业和手工业难以为继，大部分所谓新型社区难以就地解决农民就业问题，农民为了生计只能外出打工，导致所谓新型社区和小城镇走向衰落。易地扶贫搬迁是解决贫困的有效措施，那些生活在深山区、荒漠地带、石漠化地区、生态脆弱地区的贫困村民，靠当地资源难以改善生活摆脱贫困，通过易地搬迁从根本上解决他们的贫困问题是十分有效的，也受到村民的拥护和支持。但是在实际工作中，受到建设用地增减挂钩利益的驱使，有些地方从整村搬迁发展到整乡拆迁，把大量在当地可以脱贫的乡村强行换个地方，搬到了一个没有生计，只能靠低保维持生活的环境。搬迁导致的乡村消失不是农民自由、自愿选择的结果，因此，在乡村振兴实践中需要真正理解和落实习总书记强调的“在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件”的深刻含义。要遵守乡村自身的发展规律，也就是要尊重乡村价值体系。乡村为了适应农业生产和方便乡村生活，在长期发展过程中形成了特定的结构，表现出特殊的价值和功能，我们把乡村价值归纳为生产价值、生态价值、生活价值、社会价值、文化价值和教化价值等六个方面[4]，他们彼此联系和依赖形成了乡村有机整体。乡村振兴就是要在乡村价值体系的基础上，通过改变某些乡村要素，或改变某些要素间的关系，实现乡村结构的更新，为乡村注入新的活力，使乡村获得新的发展动力，在更高层次上获得发展。乡村振兴绝不能无视或抛开乡村价值体系另起炉灶，任何项目投入如果不与乡村价值体系相融合对乡村振兴都是无效的，甚至是有害的，这方面的教训屡见不鲜。因此，我们要真正破除阻碍乡村发展的障碍，增加乡村振兴的制度供给，真正让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。
注释
[1]王勇：《我国新型城镇化模式转变：从单向发展走向双向均衡》，《西安交通大学学报》（社会科学版），2014年第5期。
[2]朱启臻、胡方萌：《柔性扶贫：一个依靠乡村自身力量脱贫的案例》，《中国农业大学学报》（社会科学版），2017年第10期。
[3]熊春、文折曦：《乡村学校的演进及其社会文化价值探析》，《广西民族大学学报》（哲学社会科学版），2014年第9期。
[4]朱启臻、芦晓春：《论村落存在的价值》，《南京农业大学学报》（社会科学版），2011年第11期。
（作者：朱启臻，中国农业大学人文与发展学院社会学系教授、博导，中国农业大学农民问题研究所所长。）
