农村基层组织“一肩挑”的制度优势与现实障碍
作者：陈军亚 来源：人民论坛网 发布时间：2020-01-14
【摘要】“一肩挑”具有强化党组织领导权威、促进村民自治有效实现、确保农村发展战略落实的制度优势，但同时也存在人才不足、能力不济、威望不高、监督不力、民意不达的实践运行难题。为此，需要从产业与人才同步引进、加强基层党组织建设、完善制度运行机制以及提升任职能力等方面加强“一肩挑”制度建设。
农村基层组织是党和国家在农村基层工作的抓手，其有效运行事关国家各项农村发展战略的落实和农村基层社会的稳定。2018年2月，中央政治局审议通过的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确提出，到2020年全国村党组织书记、主任“一肩挑”要达到35%，到2022年这一比例要达到50%。但是，作为一项实现两委有机衔接、加强农村基层组织建设的制度实践，其施行以来，还存在各个地方对其“认识不一”而产生的“态度差异”，以及实践过程中对其“建设不力”而导致的“利弊分歧”。
成就何来：“一肩挑”的制度优势
村党组织和村委会是农村两大基层组织，前者是党在农村工作的堡垒，后者是依法实施村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治组织，二者共同促进党在农村发展政策的落实和乡村基层社会秩序的稳定。在实践运行中，由于一些地方出现了不同程度的二者“彼此推诿”“相互扯皮”的矛盾，20世纪90年代末期，两个职位“一肩挑”作为一种化解两委矛盾的方式在不同地方先后得到推行。概言之，其有如下制度优势：
有利于强化党的执政根基，提升党组织的领导权威。村党组织和村民自治组织是两个性质和功能不同的组织，党组织作为中国共产党在农村的基层组织，承担着对农村的政治领导职责。村民自治组织是群众性自治组织，功能是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。在二者关系上，党组织居于领导地位。农村党组织的领导权威不仅来自制度规定，更主要的要来自村民认同。“一肩挑”使得农村基层党组织的领头人不仅要履行好管党建党的职能，还为加强党的建设与直接满足村民群众发展需求二者有机融合提供了有效路径。通过直接将党的工作植根于为村民发展服务的具体事务之中，将“高居在上”的党变为“村民之中”的党，使党获得了更广泛的群众支持和认同，提升了党的领导权威。
有利于避免内耗，促进村民自治的有效实现。村党组织和自治组织的地位和关系应该是明确协调的。但在实际运行中，有时存在“两张皮”现象，各定各的调，各唱各的戏，甚至出现“谁说了都不算”或者“谁都不愿干”的现象。有的地方，党组织书记和村委会主任在村民选举中可能存在竞争关系，各履其职以后出现“对着干”的“两委扯皮”现象。组织内耗带来两方面的后果：一方面，村民自治组织功能缺位，村庄公共事务建设难以进行，“村民自治”成为“村民不治”；另一方面，村委会工作难以得到党组织的支持，不利于党和国家在农村各项方针政策的有效落实，村民自治的“有效运转”成为“无效空转”。“一肩挑”的制度设计和实践，有利于克服上述问题，基层党组织负责人同时也是村民自治的负责人，有利于减少内耗，保障团结。
有利于强化责任意识，确保国家农村发展战略的实现。村党组织和村民自治组织的权力和责任应该是清晰的。在实际工作中，虽然党组织和村委会的负责人职位分设，但其具体权责很难清晰分开。权责不清可能产生的问题是“两人负责等于无人负责”，造成党和国家方针政策难以落实的“梗阻”现象、公共事务无人过问的“空洞”现象、干群关系紧张的“离心”现象等。尤其在当前，发展现代农业、培育新型农业经营主体等事关农村发展问题的重大事项，对两委负责人的责任意识提出重大挑战。既对上级党组织负责，也对广大村民的信任负责，工作中没有了指望和推诿的对象，有利于推动国家农村发展战略的落实。
担忧何起：“一肩挑”在实践中存在一些影响其良好运行的限制条件
一项好的制度设计，需要合适的条件和环境才能产生好的实践效应。从“一肩挑”的实践运行来看，还存在一些影响其良好运行的限制条件，不仅阻碍了“一肩挑”制度优势的发挥，而且使人们对其现实可行性产生了疑虑。
一是人才不足。任何制度的良好运行都离不开制度的实践主体。“一肩挑”的制度优势要通过负责人的具体实践来彰显。这就需要有能够“一肩挑起两位”的一把手人才。这些人才往往是乡村本土人才中的精英。工业化的发展，使得工业产值超出农业，越来越多的人口脱离农业是产业结构升级和经济社会转型发展的必然结果。工业生产的效率要求和技术追求使其从农村吸纳的都是青壮年人员。对于农村来说，这一趋势带来两个方面的影响：一方面，失去产业发展的主要劳动力，农村发展乏力；另一方面，改变发展乏力的人才缺失现状，治理人才成为极为稀缺的资源。“一肩挑”的负责人必须是党员，而且是党员中的精英人才。精英缺失给“一肩挑”制度推行造成的困境是：在村的老党员有精力没能力，有能力的年轻党员在村时间少；能够选出来的“一把手”不一定是党员，不符合“一肩挑”的制度要求，符合“一肩挑”制度要求的党员人数有限，难以胜任“两位合一”的职位任务。
二是能力不济。我国进入现代化的深化发展时期，党和国家对农村发展给予更多机会，输入更多资源，但同时也提出了更高的发展要求，这就对带领农村发展的“领头人”提出了更高要求。“一肩挑两担”的制度本身也对领头人提出更大挑战。而很多地方在“一肩挑”运行中所产生的问题和顾虑都是由于负责人的素质和能力难以满足多重角色、多重职能需要而引起的。领头人不仅身负贯彻党的方针政策、加强党组织建设的重任，还要在发展和壮大集体经济、振兴现代农业、实现农业现代化中扮演领头人的角色，此外还必须是从事村庄公共事务治理的能人。社会转型和分化也带来村民价值观和需求的多元化，“众口难调、人心难齐”，客观上也对“一肩挑”的负责人造成更大压力。对于农村具体工作而言，“一肩挑”并不存在谁兼任谁的问题，而是两个岗位、两个职责，多重角色、多种任务，都要一个人担起来。这就要求“一肩挑”领头人既要成为优秀的党组织“带头人”，又要成为带领村民致富的“当家人”，甚至还要成为调解村民矛盾纠纷的“贴心人”。
三是威望不高。一些地方的党组织在发挥先进性方面存在问题。由于人员的流动性，一些地方党组织建设乏力，半年甚至一年也难以召开一次组织生活会，对提高党性修养、提升党员素质重视不够。同时，由于村民价值观的多元化，加入党组织不再是村民获得声誉和地位的唯一方式。一些地方的党组织加强党员队伍建设的意识不强，缺乏“选拔——培养——使用”的组织建设机制。党员组织建设乏力，导致党员威信下降，党组织缺乏足够的权威支撑。对于“一肩挑”而言，最明显的表现就是“书记难以当选主任”。从“一肩挑”的运行机制看，一般性的做法是先通过党内选举产生村党组织书记，村党组织书记作为候选人，参加村主任的竞选。如果农村党组织威信下降，即使村党组织书记作为村委会主任候选人参选，也很难得到村民认可，无法确保当选，“一肩挑”难以落实。
四是监督不力。在两委分设的情况下，虽然可能“相互扯皮”，但是客观上也加强了相互之间的监督。但是在“一肩挑”的制度安排下，集中的权力减少了监督。而且，加强的权力带来了马太效应，一些地方还出现了“一肩三挑”，村党组织书记、村委会主任和村集体经济组织负责人均由一人担任。权力的集中增加了权力滥用的机会。当前国家不断增加对农村发展资源的投入，大力推动农村集体产权改革，搞活农村集体经济。在一些集体经济利益较大，但村民自治基础薄弱的地方，村民监督委员会形同虚设，难以发挥效力。由于缺乏有效监督，一些素质不过硬的“一肩挑”干部更容易发生权力滥用的情况，如侵占或违规使用村集体资金，在村集体土地发包中谋取私利等，这些都造成了人们对其制度优势的怀疑。
五是民意不达。虽然“一肩挑”的负责人也经过村民选举，但是由于村党组织和村委会的工作机制不同，一些地方也存在“一肩挑”干部工作方式简单化的问题。党组织作为农村基层组织的领导者，采用“民主集中制”的工作机制，村民自治组织更多遵循民主决策的工作机制。在实际工作中，村党组织书记更多倾向于自上而下地贯彻上级党组织的工作意图，村民自治组织则更多倾向于自下而上地传达和代表民意。“一肩挑”以后，“一肩挑”干部可能习惯于自上而下“下达任务式”的工作方式。比如在农村集体产权改革实践中，书记权威更强的村庄，更多采用“一刀切”的改革方式，自上而下地制定和传达改革方案，而较少自下而上征集村民的改革意见。当“集中的权力”和“分散的民意”发生冲突的时候，势必影响村庄秩序的稳定，也最终损害党组织的领导力，使“一肩挑”的制度实践难以发挥效力。
解决之策：加强制度建设，落实乡村振兴战略
首先，产业与人才同步引进，解决“一肩挑”人才不足难题。要建立物色、选拔、培养人才的长态工作机制，更重要的是，结合乡村振兴战略，将发展产业与吸引人才同步推进。农村人才外流，产业不兴是主要原因。传统农业附加值低，难以满足村民致富需求。在乡村振兴战略要求下，许多地方探索发展现代农业、三产融合等实现产业振兴的新路径。同时，实施“能人回乡”工程，将其作为实现人才振兴的重要抓手，将发展产业和吸引能人结合起来。通过带动村民共同发展，使回乡能人的致富能力、奉献意识、凝聚力等得到村民认可，为“一肩挑”人才选拔发挥资源积累的“蓄水池”功能。
其次，加强基层党组织建设，提升“一肩挑”干部的党性意识。要改进工作方式，“一肩挑”的负责人在作出重大决策前，充分听取村民意见，将自上而下的贯彻和自下而上的民意结合起来，将党组织的意图转换为村民的自觉行动。要加强组织建设力度，针对党员外出多而导致组织建设流于“空转”的情况，一些地方探索出建立“流动支部”的做法；在外出党员相对集中的地方成立“流动支部”，并通过建立微信群等方式与村党组织保持联系和交流，提升外出党员的思想素质和党性意识。
再次，完善运行机制，增强“一肩挑”的制度运行效力。如何避免决策权的集中统一与村民意愿畅通表达之间的矛盾、监督机制的缺乏与可能发生的权力滥用之间的矛盾，是“一肩挑”制度需要克服的问题。为此，需要完善“一肩挑”的制度运行机制。培养选拔机制，注重密切与村民之间的关系，民意基础较好的年轻党员的培养；通过微信群等信息技术，建立多样化的联系方式，加强决策前的民意沟通；从制度上明确“一肩挑”干部和村“两委”其他成员之间的职责和工作权，建立党务、村务、财务等细分事务清单，不同事务采取不同的决策机制；建立上下联动、内外结合的监督机制，乡镇及上级党组织要加强上级监督，定期对“一肩挑”运行情况进行分析研判，建立对上级党组织直接负责的村纪检小组，加强对“一肩挑”干部的直接监督，健全村务监督委员会，明确监督权力和监督内容，落实监督责任。
最后，加强培训，提升“一肩挑”干部的任职能力。地方政府要加强任职培训，提升其任职能力，如加强党性党风教育，提高“一肩挑”干部的政治领导力和政治素质；根据不同区位、不同产业和不同村情，结合实施乡村振兴战略的需要，设置针对性、差异化的精准培训内容，提升“一肩挑”干部的政策理论水平和统筹谋划、推动发展的业务能力。总之，要加强农村基层基础工作，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。
（作者为华中师范大学中国农村研究院教授）
【参考文献】
①徐勇：《中国农村村民自治》，武汉：华中师范大学出版社，1997年。
