警惕农村基层的输入型资源错配
作者：李春成 来源：人民论坛网 发布时间：2020-01-17
核心提示： 基层输入型资源错配主要包括资源叠置、资源闲置、资源虚置、资源误置等。基层的发展不仅依靠资源投入，而且有赖于资源配置效率，而资源错配的直接后果是资源的低效利用甚至浪费，还会给基层干部带来观念上的困惑和坏的行为导向，更会引发公众的失望和不满，败坏政府公信力。
【摘要】基层输入型资源错配主要包括资源叠置、资源闲置、资源虚置、资源误置等。基层的发展不仅依靠资源投入，而且有赖于资源配置效率，而资源错配的直接后果是资源的低效利用甚至浪费，还会给基层干部带来观念上的困惑和坏的行为导向，更会引发公众的失望和不满，败坏政府公信力。
所谓资源错配，一般是指资源的不合理、非最优配置。评判资源配置合理性的标准主要有以下几种：一是市场效率标准：以完全市场效率、最优化作为资源配置的理想标准；二是对象效率标准：主要看资源配置对象利用资源所产生的效果和效率；三是资源禀赋标准：资源配置的合理性取决于配给对象的禀赋和才干是否与资源的属性相匹配；四是问题特征标准：资源配置的时间和空间、规模和数量、方式和途径等，都应与问题的时空分布、性质和程度等特征相适应和相匹配；五是公平正义标准：社会资源的分配应超越纯粹的功利（效率）考量，兼顾“博爱”“补偿”“互惠”等因素。就其责任主体而言，可将基层资源错配分为两类：一类是基层本身所致，属于内生型资源错配；另一类是输入型资源错配，它源自上级政府部门的直接强制或间接诱致。笔者主要讨论后者。
基层输入型资源错配包括资源叠置、资源闲置、资源虚置、资源误置
资源叠置。一般而言，资源支持多一点不是坏事，但是，如果资源功能单一或资源是专用性的、受助者无法自主处置的，就可能出现叠置型输入资源错配。譬如，据媒体报道，在西部一个贫困山区某个村有八个大喇叭。该村支书说，“要通知事情，有一两个就行了，为了省电，平时只能把喇叭关了，上面来检查再打开”。据说装一组喇叭要花费2000元左右，这八个大喇叭分别来自广电、气象、防汛、水文四个部门项目性配套支持。“一个村委会、八个大喇叭”无疑是叠置型输入资源错配的典型案例。
资源闲置。资源要有效促进发展，必须得到充分、合理、高效的利用。个别地方新农村建设中的一些常见项目，如农家书屋、科普馆、党建阵地、残疾人救助站等，主要用于应对上级要求、应付上级检查，实际效用并不大，平时只是“被空放着、搁在一边不用”。这就是所谓的闲置型输入资源错配。到基层调研尤其是正式参观考察时，往往会不经意间发现有些供居民上网用的电脑未曾开封、有些文化书屋门庭冷落、有些活动室平时都是“铁将军把门”、有些文化舞台基本上属于摆设……凡此种种，均属资源闲置。还有一种情况是，因为资源富余或用起来得不偿失等原因而导致的闲置。
资源虚置。所谓虚置就是指资源仅存于口头、文件或牌匾中，实际上并没真正配置。资源虚置是一种特殊的、未曾实现的资源错配，甚至是对资源错配（如资源叠置、不切实际需求）的矫正。譬如一位分管民政的基层干部说，有时候上级不同部门要求成立的组织功能类似，他们也得硬着头皮“知错而上”。“比如，我们这儿先前已经设立了幸福互助院，很多老人享受到了很好的养老服务。可是后来上级又让设立老龄协会，要定制度、做牌匾，还要收会费，根本没人响应啊！”无奈之下，他们只能虚构了一个老龄协会，这个老龄协会只存在于材料中。
资源误置。同样的资源，在不同的时空条件下，发挥的作用往往并不相同，资源潜能的精准、充分、有效发挥，也需要“天时地利人和”。因此，上级政府部门在对基层农村进行资源投放时，务必要科学合理地选择时间、地点或对象；否则就会产生资源效率损失，甚至产生不必要的负面效应。譬如，一些政府部门在选择项目示范点时，不是依据对象的资质与能力，而是根据私人关系；在项目建设选址时，主要考虑“排场”“气势”是否夺人眼球，而忽视了项目功能发挥的地理特征要求（如使用的便利性、可及性等）；资源供给错过了最佳时间，或与老百姓的活动周期不吻合；便民利民设施的安置地点和开放时间等都不便于人们的使用……凡此种种，都属于误置型资源错配。严格来说，由于资源配给决策者的主观原因，本可充分但却配给不足、本应持续但却配给断供等，也属于资源错配。
基层输入型资源错配有着不良的经济、社会、政治后果
基层的发展不仅依靠资源投入，而且有赖于资源配置效率。资源错配的直接后果是资源的低效利用甚至浪费。利用效率和使用效果是评判资源配置是否得当的根本标准。尽管至今无人科学测量输入型资源错配的效率损失，但是，很明显，上述各种资源错配要么直接导致浪费，要么因未能精准满足对象需求、未能得到受众充分利用而不能有效解决社会问题、未能产生预期社会效果，最终影响资源投入效果，甚至有时还会给输入地带来净运营成本负担、“半截子项目”“烂尾工程”等。恶化到一定程度，可能会产生“输入型资源诅咒”：资源输入不断增多，社会发展不进反退。
除了经济后果以外，输入型资源错配还会产生不良的社会、政治后果。一方面，上级部门的资源错配会给基层干部带来观念上的困惑和坏的行为导向，并挫伤他们的工作进取心。简言之，输入型资源错配可能会迷惑一些基层干部，令他们不解的是：公共资源到底有没有价值？为什么可以这样不计效果、低效率地配给？上级如此“挥金如土”，我们为何“锱铢必较”？此外，或是因为上级行政强制，或是为了通过审核获得资源输入等，一些干部可能不得不“造假”、搞形象工程、做表面文章、玩“空城计”等，慢慢地就迷失了职业道德。正如一位基层干部所说的，“一些刚来的年轻干部满怀冲劲儿，但是不切实际的工作压多了，也就慢慢觉得‘干得好不如材料好’，想干事、干实事的有的就干脆撂挑子了”。
另一方面，输入型资源错配消解人民获得感。上级政府部门向基层输入资源的本意是，通过项目化的资助，改变发展的不平衡不充分状况，满足人民日益增长的美好生活需要，这也是基层人民对上级部门资源输入的梦想和期待。然而，无论是何种输入型资源错配，都会直接挫伤人民的这种期望，引发失望和不满。常言道，期望越高、失望越大。这种心理反差可能会催生某种犬儒主义心态。犬儒不只是失望，犬儒是放弃希望，并转而嘲笑希望，它不仅会消解人民对美好生活的期待，而且还会产生某种麻木不仁和不信任。当伴随输入型资源错配而来的形式主义、政绩工程、弄虚作假频频出现时，输入型资源错配还会败坏政府公信力。
基层输入型资源错配的成因及对策
基层输入型资源错配大致有心智、态度、制度、体系等方面的成因。一是心智错配。有些上级部门领导惯用“稀缺思维”考虑问题，错误地认为“有总比没有好”，只要给予资源支持就善莫大焉，忽略了资源配给应有的精细化考量。二是官僚主义。上级部门在决定资源配给的内容、数量、规格、选址、择时等之前，未能深入基层了解基层的实际需求、既有资源、资源利用能力，以及当地人的风俗习惯、行动逻辑等与资源效用发挥有关的一系列情况。三是财权事权不匹配。一些上级政府部门往往掌握着与其事权不匹配的财权和资源，而事务的承担责任往往下沉到权力和资源不充分的基层。一些政府部门的财权与事权的不匹配使得基层往往“锱铢必较”，而上级政府部门往往“挥金如土”。四是缺乏科学的公共资源配置效率评估，更缺乏资源错配损失测评办法，这也导致上级政府部门在资源配给时缺乏效率约束，常常只讲投入、不计效果。
解决上级部门对基层的输入型资源错配问题的主要措施包括：第一，通过宣传教育，改变“稀缺思维”，增强资源投入的效率意识；第二，增强资源投入的项目管理知识与能力，强化项目设计“以人民为中心”的指导思想、基层需求导向和便民利民设计理念，建立资源供给者与需求者的对话协商机制，建立健全反馈机制；第三，建立健全上级政府资源投入的部门间协调机制；第四，强化项目评估和资源投入的绩效审计；第五，长远地看，应优化各级政府的权力结构，合理配置财权与事权。
（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导；湖南省长沙市基层干部张斌对本文亦有贡献）
【参考文献】
①《一个村委会，八个大喇叭 警惕基层资源错配、浪费成灾》，半月谈网，2018年10月12日。
