如何充分发挥农村土地集体所有制优势
作者：徐祥临 来源：人民论坛网-《国家治理》周刊 发布时间：2020-03-11
“农村改革不论怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。这些底线必须坚守，决不能犯颠覆性错误。”党的十八大以来，习近平总书记谈到农村改革时多次强调过这一重要论断。同时，习近平总书记还强调，市场在资源配置中起决定性作用。土地是农民从事农业生产经营最重要的资源。对此，就要从逻辑上回答，农村土地集体所有制在市场经济中具有哪些制度优势，能够给从事农业生产经营的农民带来什么实际利益。
农村改革中土地私有化取向及其消极影响
2019年中央一号文件要求，“坚持农村土地集体所有，不搞私有化”。这一重要表述，代表了中央的主张和群众的呼声，并把否定农村土地集体所有制、恢复土地私有制的农村改革取向揭露出来，论证这种改革取向给农业农村经济发展造成的消极后果，对土地集体所有制的优势给予肯定，是非常重要的。
关于农村土地制度，是坚持集体所有制，还是恢复私有制，在理论界乃至党政干部中是有不同看法的。凡是熟悉农村改革实际进程，并能够采取实事求是治学态度的学者都清楚，虽然政策性文件一直都强调要坚持农村土地集体所有制，但多年来农村土地制度改革的进程中还是存在着一定的“私有化”成分。主要表现在以下几个方面：
一是“增人不增地、减人不减地”政策在执行层面可能存在私有化导向。1987年，人民公社已经摘牌两年多，农户承包经营取代集体统一经营在全国范围内彻底定型。为进一步完善农村土地制度，当时主导农村改革的行政主管部门在贵州省湄潭县设立了农村改革试验区。试验的基本内容就是“增人不增地、减人不减地”。对湄潭县农村改革试验进行理论和操作指导的，是从北京权威研究机构过去的几位年轻学者。这几位学者多年来陆陆续续撰写的记述湄潭试验的文献资料表明，他们不论从理论上还是从制度上，都偏向于主张中国实行农村土地私有制，这是他们进行湄潭试验的初衷。凡是认为自家承包集体土地后将不再改变的农户也认为承包地就是自家的私有土地。
二是绝大多数农村在农村税费改革后不再向农户收取承包费，国家征用土地补偿金和土地流转租金全部归承包户所有。但是，1997年前后全国范围进行了农村土地第二轮承包，而且直至2005年，集体每年都要向承包土地的农户收取承包费，在法权关系上表明土地还没有改变集体所有的性质。从2006年起，农村完成了税费改革。为了减轻农民负担，从国家政策层面取消了农地承包户的农业税和“三提五统”（农业税是农户缴纳给国家的费用；“三提”是土地承包户交给集体的公积金、公益金和共同生产管理费；“五统”是土地承包户交给乡镇政府的农村教育事业费附加、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村公益事业费），农户不再因承包集体土地而交纳各种费用。由此则削弱了集体土地所有权在经济上的实现形式。此外，国家征用农业用地的补偿款和承包地流转的租金在大多数地方也完全归承包户所有，集体进一步失去了理论意义上的所有者权能。
三是一些农业行政机关用颁发《农村土地承包经营权证》的方式，将承包地块长期固定到承包户。从2011年开始，农业行政管理部门出于保护农民土地财产权、促进土地流转等目的，开展了农村土地确权试点工作。2013年在全国范围内开展了农村土地确权工作。对于这项工作，曾有相关部门的主要领导多次提出，要给农户“确实权、颁铁证”，对于这种表态，第一批试点县某分管领导甚至产生了“这次确权以后，土地就是私有了”的认知。
如果从1987年湄潭试验算起，执行层面存在的土地“私有化”导向历经三十多年，结果并不尽人意。主要体现在以下几个方面：
其一，率先进行“增人不增地、减人不减地”的湄潭县并没有因此取得农业农村经济发展的显著成绩，该县曾经长期处于国家级贫困县的行列。这说明，让农民获得了类似于土地私有的权利，并不能让他们普遍摆脱贫困。其二，在认真执行“增人不增地、减人不减地”和“确实权、颁铁证”政策的农村，都像湄潭县农村一样，大多数农村集体没有经济收入，连农田水利建设这类简单的统一经营服务也不能提供，农户处于一盘散沙状态。凡是农民和农村干部持有“土地事实上就是私有财产”观念的农村地区，其基层党组织普遍呈现软弱涣散状态，容易孳生黑恶势力。其三，农户之间人均土地面积差距越来越大，已经有30%以上农村人口在本村没有承包地，甚至存在消亡户仍然占有土地而部分青壮年农民没有土地的现象。其四，外出务工的青壮年劳动力不放弃土地，一些老人、病人无力耕作土地，造成土地粗放经营甚至撂荒。农户出租土地收取租金，增加了新型农业经营主体的生产经营成本，不劳而获现象难以根除。其五，在国家征地过程中，一些农户以土地私有为由当“钉子户”，补偿要求过分，提高了工业化和城镇化成本。
市场经济体制下农村土地集体所有制优势
党的十一届三中全会之后，党中央推广小岗村大包干经验，形成了农村基本经营制度，其主要包括有三个制度要点：一是土地归农民集体所有，二是集体土地由农户承包经营，三是集体为农户提供统一经营服务。它的利益分配制度安排是“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”。我国宪法第八条又将这一制度概括为“统分结合的双层经营体制”。这一制度的根基则是土地归农民集体所有。
在农村税费改革前，受制于当时城乡分割的财政体制，农户向集体上交的“三提五统”基本上被乡（镇）村两级党政系统用于农村公共事业开支领域，并没有用于为农户提供统一经营服务。2006年农村税费改革后，绝大部分农村集体已不再向承包土地的农户收取任何费用，但还有一小部分农村，集体内部农户之间经过民主协商，自行决定以适合本村的方式，向承包土地的农户收取承包费，用于集体内部的统一经营服务及公共事务。这类农村的土地承包方式和承包期限也各有不同，但都不搞“增人不增地、减人不减地”，因为集体不可能向去世的老人和外嫁的姑娘收取承包费，新娶进的媳妇和新出生的孩子也要承担交纳承包费的责任和义务。比如，笔者调研过的广东省清远市的叶屋村、新城村、活石水村就是这样。十多年过去了，把这些收取承包费的少数农村与周边不收承包费的大多数农村对照一下，制度优劣，一目了然。
收取承包费的农村集体自然不存在集体经济空壳问题，都能够进行经常性的农田水利及农道建设，土地没有撂荒的，单纯靠村庄内的农业生产经营获得的收入就不低于外出务工的农户比比皆是，邻里和谐，共同富裕。针对于此，笔者把这一现象放在社会主义市场经济体制框架内进行研究，发现基于土地集体所有制的统分结合双层经营体制的制度优势表现在以下几个方面：
土地归农民集体所有，耕者有其田制度的初心无可更改，土地与劳动者结合零成本
市场经营主体最关心成本与收益。在土地私有且可交易的制度安排下，土地经营者购买、持有、租赁土地，都意味着付出经营成本。由于经营者个人素质或机遇不同，同样数量和质量的土地，对于不同的经营者会产生大相径庭的成本与收益。有的会赚钱，有的会亏本。赚钱的会购入越来越多的土地，亏本的则会失去土地。自秦汉以来，中国就实行了可交易的农户土地私有制。纵观不同历史阶段，土地所有制的发展有一个共同点：一小部分人兼并大量土地，成为拥有很多土地的地主，大部分人则成为无地少地的贫农。古代中国改朝换代的推动力之一，就是无地少地的农民被动员起来，改变“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的土地占有格局，实现耕者有其田。
我们党能够夺取政权，并没有脱离历史的大逻辑。以“打土豪、分田地”为基本内容的农村包围城市革命道路，相契合的是由孙中山提出来的“平均地权”民主革命纲领。新中国成立前后，我们党领导了全国范围内的土地改革，实现了耕者有其田。从经济制度层面评价新中国的土改，虽然消灭了地主阶级，但并没有消灭土地私有制，只是让所有农民都变成小块土地私有者。若顺其自然，重演历史上的土地占有两极分化是必然的。
到1953年前后，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体发现，新贫农和新富农同时出现了。因此，如何构建农村土地制度这一历史性大课题，就摆到了中国共产党面前。依据马克思主义政治经济学基本理论和革命根据地创造的成熟经验，毛泽东在土地改革之后就十分注意引导农民走互助合作的发展道路，并于1956年开始了农业社会主义改造。至1961年3月22日中央工作会议通过《农村人民公社条例》（简称“人民公社六十条”），土地归农民集体所有的土地制度得以确立，宣告了土地私有制在中国彻底消亡。1982年通过的《中华人民共和国宪法》确认了这种土地制度变革的合法性。
人民公社体制完整运行近二十年（1962—1982），农业用地由集体统一经营总体上并未取得明显成效，但这并不能证明土地集体所有制的失败。这一制度的最大历史功绩是守住了中国共产党向农民承诺的耕者有其田的初心。不仅人民公社时期耕者有其田，农村改革后经历了两轮承包，也证明市场经济体制下，土地集体所有制也能够确保耕者有其田。在土地集体所有制框架内，经济实力强者无法买入私人土地，不会成为地主，经济实力弱者无法卖出土地，不会成为贫农。它赋予了新增农民——主要是指农户娶进来的媳妇和长大成人的子弟——无偿获得土地的天然权利，而不必付出代价。这种天然权利被称之为农民的集体成员权。这一制度彻底改变了土地私有制造成的农民之间土地权利的不平等，彻底消除了农业劳动者获得土地必须付出的代价，做到了农业劳动者与土地结合的零成本。从资源配置效率角度进行评价，可谓达到最佳状态。由此，中国种地的农民不再遭受他人的剥削，也就是不必把自己辛辛苦苦生产的农产品无偿地奉送给没有付出劳动的其他人。种地农民很辛苦，种地农民很重要，种地农民不能遭受剥削，这也是中国进行民主革命的初心。
正是由于农村土地归农民集体所有具有制度优势，即使是在计划经济体制严重束缚农村经济发展的人民公社时期，土地资源与劳动者零成本结合的效率优势也顽强地表现出来。最直观的证据是，在国家投入很少资金的政策背景下，主要靠农民的劳动投入，开展了大规模的以农田水利建设为中心的现代农业基础设施建设，提升了农业生产力。这是私有制基础上的小农经济做不到的。
市场经济体制下土地所有者、经营者、劳动者三者利益的和谐统一
人民公社时期，农户只是单纯的消费单元，不是经营主体，其经济功能是向集体提供劳动力要素，集体与农户之间是整体与部分之间的从属关系。统分结合的双层经营体制建立起来后，农户与集体之间的关系发生了重大变化，农户也成为独立核算的经营主体。集体发包土地，农户承包土地。集体与农户之间的利益关系用承包合同固定下来。在承包面积、承包期限、承包费缴纳方式等方面，约定了双方的权利和责任，实现了土地所有者与经营者的分离。这是市场经济体制下资源配置的一般形式。集体与农户成为权利对等的市场主体。
这样的制度安排，不存在于新中国成立前的小农经济时代，不存在于人民公社时期，也不存在于发达资本主义国家中，在土地制度史和农业经营史上未曾有过，但又完全符合市场经济的基本逻辑。
以马克思主义政治经济学基本理论为显微镜，透视双层经营体制中的不同权利主体，我们看到了一个全新的市场主体之间的利益关系：集体经济组织是土地所有者，农户是向集体上交承包费即租金的农业经营者，有劳动能力的农户家庭成员是劳动者。当我们把这三者与土地私有制基础上的三者对照起来进行考察，就会发现，土地私有制框架内所有者、经营者、劳动者之间利益对立的关系消失了。众所周知，在生产资料私有制基础上的市场经济体制框架内，土地所有者的利益诉求是收取更多的租金，经营者的利益诉求是赚取更多的利润，劳动者的利益诉求是争取到更多的工资，三者之间处于利益对立状态。但是，在双层经营体制框架内，土地属于集体而非私人所有，集体由承包土地的经营者构成，劳动者是经营者的主要家族成员。劳动者的劳动成果完全归经营者所有，经营者缴纳的承包费即租金归集体所有，形成集体积累。而集体收取承包费的目的，完全用于使承包户更高效更便捷进行农业经营及改善福利状况。总之，三者的利益关系处于和谐统一的状态。显然，农业中这种崭新的生产关系在土地私有制下不可能出现。中国特色社会主义制度优势如此可见一斑。
习近平总书记指出，“要坚持以人民为中心的发展思想，这是马克思主义政治经济学的根本立场”。这一立场，不仅是主观愿望，更是让人民群众获得实际利益的制度安排的体现。双层经营体制中展现的和谐的三者利益关系，正是这样一种制度安排。在这种崭新的生产关系中，承包费即租金对于经营者而言是本期经营成本，决定了经营者不会撂荒土地。但是，由租金形成的集体积累并没有减少经营者的经营资本，而是全部转化为经营者和劳动者更好的生产经营条件，给经营者和劳动者都带来了更多的福利。这既是中国共产党领导亿万农民发展中国特色社会主义市场经济最先取得的制度成果，也是运用马克思主义政治经济学总结农村改革实践得出的新结论。
土地归农民集体所有，为现代乡村治理奠定社会主义经济基础
党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。乡村治理是国家治理的重要组成部分。古代中国就十分重视乡村治理，其基本制度安排是官绅结合，以绅为主。一般说来，乡绅角色只能由那些家族财力雄厚的族长充当。所以，中国传统的乡绅治理作为一种上层建筑，其赖以存在的经济基础大体上还表现为土地占有的两极分化。通俗地说，中国传统乡村社会由地主说了算。
土地集体所有制彻底消除了土地私有造成的两极分化弊端，为土地权利人人平等奠定了制度基础。这是我国农村社会主义制度的底色。在这个基础上，集体的土地资源如何发挥出更大效能，如何给集体和集体成员带来更多的收益，要通过集体成员民主协商进行决策，比如，集体的土地是否发包，如何发包，发包给谁，承包费是多少及如何收取，承包费形成集体收益后如何使用，等等。在这个过程中，农民之间不会仅仅讨论土地问题，还要讨论村庄整治、伦理道德、邻里关系、教育、文化、卫生、生态等诸多事务，制定乡规民约，等等。所以，巩固和完善农村基本经营制度，也是实现乡村有效治理的过程。
发挥农村土地集体所有制优势要求我们党勇于自我革命
习近平总书记在2016年视察农村改革主要发源地小岗村时指出，“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”。“仍然”一词提示我们，中国共产党近百年的风雨历程就是这样走过来的。新民主主义革命时期“打土豪、分田地”是处理农民和土地的关系，农业社会主义改造也是处理农民和土地的关系，农村改革还是处理农民和土地的关系。在这三次“处理”中，第一次是革旧社会的命，第二次和第三次则是自我革命。每次“处理”都是因为土地制度方面出现了问题，“处理”之后则带来了整个国家、尤其是农村的巨大发展进步。
党的十八届三中全会作出了全面深化改革的决定，同党的十一届三中全会一样，具有划时代意义。新时代以乡村振兴为抓手解决“三农”问题，也必然要求在农村土地制度上面来一个划时代的变革。以习近平同志为核心的党中央已经从顶层设计上明确了变革的方向：“坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”正是要求我们如十九大报告部署的那样，“巩固和完善农村基本经营制度”。
但是，要把党中央的顶层设计落到实处，并不是轻而易举的事情。要解放思想，逢山开路、遇河架桥，破除体制机制弊端，突破利益固化藩篱，让农村资源要素活化起来，让广大农民积极性和创造性迸发出来，让全社会支农助农兴农力量汇聚起来。
发挥农村土地集体所有制优势，要解放思想，打破靠土地私有化明晰产权的教条
当年在湄潭县指导“增人不增地、减人不减地”改革试验的几位学者，无一例外，都是科斯产权理论的忠实信徒。他们主张农村土地私有，绝对没有搞垮中国农业并伤害种田农民利益的主观故意。他们的理论逻辑是，搞市场经济就要明晰产权，降低交易成本，提高资源配置效率；农村土地集体所有制造成产权不清，是导致人民公社体制失败的根本原因，大包干并没有彻底解决产权不清问题，只有彻底恢复土地私有，才是治本之策。这一理论看起来很严谨，其实并没有真正领会科斯产权理论的精髓（在科斯阐述产权理论的经典论文中，并没有提出必须且只能搞生产资料私有制的观点）。他们没有预见到，土地一旦成为小农户的私有财产，就必然会出现一部分土地被粗放经营甚至撂荒的现象，对于中国这类人多地少的国家而言，这就是制度安排不当造成的资源配置效率低下。他们寄希望于土地买卖和土地租赁解决土地粗放经营和土地撂荒问题，但岂不知，这本身就会让农业经营者在交易中承担更多的生产成本。
历史早就告诉我们，教条一旦形成，鲜有由教条主义者主动打破的先例。真正能够冲破教条束缚的是广大人民群众的实践。新时代要彻底打破土地私有化教条的束缚，就要像当年尊重小岗村农民首创精神那样，尊重农村改革以来自觉发挥土地集体所有制优势的农民群众和基层干部的首创精神，要总结他们的经验，予以宣传推广。
打破土地私有化教条，讨论专家学者的观点固然重要，但更为重要的是，各地方和各农业农村工作主管部门主要领导干部的思想认识如何。当年湄潭搞“增人不增地、减人不减地”试验，得到了农业农村工作主管部门主要领导的支持。三十年后，地方党委政府和农业农村工作主管部门领导干部则要勇于面对历史与现实，从“不忘初心、牢记使命”的高度，严肃认真地思考，在市场经济体制下，如何审视、思考以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体和以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体领导亿万农民创立的我国农村土地制度。
发挥农村土地集体所有制优势，要破除体制机制弊端，突破利益固化樊篱
一是农村的土地是归“三级共有”还是归“生产队”单独所有。我们肯定毛泽东同志领导农民创立农村土地集体所有制的历史功绩，但并不是说农村土地集体所有制从一开始就完美无缺。我国农村土地由农户私有变成集体所有，是由人民公社体制确立起来的。“人民公社六十条”确立的农村土地集体所有制是“三级所有、队为基础”。所谓土地“三级所有”，就是农村的一块农田，既归几十个农户组成的生产队所有，又归若干生产队组成的生产大队——通常由几百个农户所有，还归若干生产大队组成的人民公社——通常由几千个农户所有。当年这样安排农村土地制度，是为了向共产主义过渡。但以市场经济必须做到产权明晰的制度要求看，“三级所有”制度安排显然是不科学的，农民群众是不能接受的。毛泽东同志的历史性贡献在于规定了农村土地的基础所有者是生产队。当年的生产队即现在的村民组的几十个农户都有密切的血缘亲缘关系，在我国绝大多数农村，农民认可、接受的集体是在这个范围之内。如果让他们认同生产大队（现在的行政村）的土地集体所有者身份，必须至少有一位既有公心又有能力的农村基层领导干部把他们团结在一起，如山西省的大寨村、江苏省的华西村、浙江省的滕头村等等。我国农民接受人民公社（现在的乡镇）拥有土地集体所有者身份的地方，大概只有河北省晋州市的周庄（在笔者看来，周庄事实上是个规模比较大的生产大队）。主张搞土地私有化的学者批判农村土地“三级所有”存在产权不清弊端是正确的，但他们因此就否定生产队作为土地集体所有者的科学性和制度优势是错误的。本文提到的清远市的三个村庄就都属于原来的生产队。所以，当我们说农村土地归集体所有的时候，必须明确，在绝大多数农村，是指归发包土地的村民组所有，而不是行政村。但目前在很多人的心目中，说到集体就是特指行政村，这说明，我们对人民公社体制的改革还没有彻底完成。广东省清远市在这方面取得了较大的改革成就，他们通过农村综合改革，把农村土地所有者明确界定为村民组或自然村，排除了行政村的土地所有者身份，取得了很好的改革效果，并得到了习近平总书记的肯定。
二是农村新增劳动力是否拥有承包集体土地的权利。从表面上看，“增人不增地、减人不减地”政策稳定、固化了农户（不是个人）土地承包经营权，其实质是取消农村新增农业劳动力即新媳妇及其子女等群体承包集体土地的权利。按照这个办法，可谓是“土地一次性发包，集体永久性死掉”。所以，坚持还是否定农村土地集体所有制，基本问题是农村新增劳动力是否拥有承包集体土地的权利。按照土地归集体所有的制度设计初心，是确保“耕者有其田”即农民平等获得无偿使用土地的权利。“增人不增地、减人不减地”政策首先是在集体内部取消了农民平等使用土地的权利，接着就是让新增劳动力人数较多的农户为耕作土地付出买地或租地的代价。所以，拥护“增人不增地、减人不减地”政策的，是那些农业劳动力减少甚至没有劳动力的农户，而新增农业劳动力较多的农户普遍反对这一政策，要求通过承包权调整增加承包地面积。在这种利益碰撞面前，理所当然，要维护新增农村劳动力平等无偿使用土地的权利，他们才是代表农业发展的动力和未来发展的主要力量。
三是集体向农户收取承包费是不是增加农民负担。“留足集体的”是创设农村基本经营制度的初心，是农民的利益诉求。人民公社解体后上交承包费成为农户的“负担”，是因为承包费被应当由政府承担的公共事业和公共服务占用了，是国家与集体的关系处理不当。集体向土地承包户收取承包费是土地集体所有权的基本实现形式，形成集体积累，用于为承包户提供统一经营服务，对农户的持续增收是十分必要的，农户也是衷心拥护的。党的十六大以来，国家逐步取消了工业剥夺农业、城市剥夺农村的政策，习近平总书记在十九大报告中也明确农业农村优先发展方针，为“留足集体的”制度重新焕发生机提供了政策保障。有人担心“留足集体的”为农村小官大贪制造空间，这完全是因噎废食的想法和做法。清远农村综合改革的实践证明，只要把收取承包费的集体边界划分清楚，明确承包费使用的权利只属于发包土地的集体，农户通过民主协商，就能够用好集体积累。所谓“集体经济空壳”难题将迎刃而解。
习近平总书记坚定不移地维护农村土地集体所有制，是维护种田农民根本利益的伟大历史功绩。我们完全有理由相信，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，通过全面深化农村改革，土地集体所有制在市场经济体制下必将焕发出勃勃生机。
【本文作者为中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授、博士生导师】
