农村改革的第二次飞跃 ——将农村集体产权制度改革引向深入
作者：张红宇 胡振通 胡凌啸 来源：农民日报-中国农网 发布时间：2020-04-29
农村集体产权制度改革是一项可以媲美“大包干”的重大改革，是农村改革的第二次飞跃。改革开放之初，推行家庭联产承包责任制，极大程度地释放了亿万人民群众的生产积极性，掀开了我国改革大幕，促进了国民经济持续多年的高速增长，使我国由贫困国家跃升为全球经济总量第二大国。进入中国特色社会主义新时代，深化农村改革，将农村集体产权制度改革引向深入，对体现全面小康社会的成色，实现高质量发展，促进共同富裕，在更高层面表现社会主义制度优越性意义重大而深远。
农村集体产权制度改革意义重大
改革开放以来，以“大包干”为特征的家庭联产承包责任制还原了农业生产家庭经营最优的本源，使家庭经营的优势得到了充分发挥，迸发出的强大制度效应，不仅使农业发展取得历史性进步，也为国民经济高速增长奠定了坚实的制度基础。统分结合的双层经营体制，充分显现了社会主义制度的优越性。在新时代背景下，丰富和完善农村基本经营制度，深入推进农村产权制度改革，发挥集体经济在整合资源、统一经营、精准发力上的优势，不仅有利于充分发挥家庭和集体两个层次的积极性，也有利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进城乡要素平等交换和双向流动，为实现共同富裕目标奠定坚实的产权制度基础。
农村集体产权制度改革是深化农村改革的阶段要求。农业农村制度安排与国家经济社会发展阶段相协调，是我国改革开放以来取得举世瞩目成就的重要经验。不断强化家庭经营的农村改革适应了以往发展阶段的制度需要，推进农村集体产权制度改革、发挥集体优势则是当前发展阶段新的制度需求。随着工业化、城镇化发展，农村内部结构和城乡关系都在发生深刻变化，农村发展不充分、城乡发展不平衡已成为现阶段我国农业农村发展的主要矛盾，超越家庭经营层面的资源要素配置问题制约我国乡村振兴战略的实现，迫切需要跨越城乡二元体制机制鸿沟，加快要素资源双向自由流动，提高要素配置效率，实现城乡平等、融合、互利、共享发展，对深化农村改革提出了新要求。一是农民财产意识不断增强，对财产权利的赋予和保障有强烈渴求，但集体资产不清、集体财产被侵蚀、只有少数人获利等问题严重损害了集体所有制的优越性。二是农民对承包地和宅基地的权属关系在持续深化的“三权分置”改革中日渐清晰，而集体成员财产权的现实体现仍不明显，改革需要向纵深推进。三是城乡融合发展背景下，农村各类资源要素流动不畅制约了城乡要素的平等交换，集体所有制下激活农村要素的需要呼唤集体产权制度改革。巩固完善农村集体所有制，必须推进农村集体产权制度改革，探索集体经济有效实现形式和完善农村资产的治理体系，更好地保护农民财产权益。农村集体产权制度改革成为我国这一发展阶段深化农村改革新的动力源。
农村集体产权制度改革是发展现代农业的路径要求。走中国特色农业现代化道路，是实现乡村全面振兴、建设社会主义强国的重要基础，不能脱离我国大国小农的基本农情。推进农业现代化，既要树立补齐“四化同步”短板、促进农业提质增效的发展意识，更要强化应对全球农业一体化趋势、提升农业国际竞争力的竞争意识，内生动力和外在挑战都要求在农村改革方面做足文章。事实上，今天我国发展现代农业的客观条件较改革开放之初已发生了翻天覆地的改变，全部劳动力中从事第一产业的比例已由1978年的70.5%下降到2018年的26%，每年下降一个百分点以上；从事第一产业的劳动力绝对数量由2002年的3.66亿人减少到2018年的2.03亿人，每年减少超过1000万人。如何让越来越少的人种越来越多的地，实现农业规模化、集约化、专业化发展，以及如何在国内提高农业效益，在国际提高农业竞争力，除充分发挥各方面积极性外，通过农村集体产权制度改革激活要素、激活主体、激活市场是重要选项。一是以集体产权制度改革激活土地要素等资源，为土地经营权流转集中奠定基础，促进农业规模经营，实现规模经济。二是以集体产权制度改革激活集体经济组织资源，完善现代农业生产服务体系，解决一家一户难以解决的问题，提高土地产出率和劳动生产率。三是以集体产权制度改革激活城乡市场资源，吸引更多的工商资本进入农业领域，解决农业发展长期面临的资本短缺、技术短板、人才短腿问题，走出一条具有中国特色的现代农业发展之路。
农村集体产权制度改革是完善经营制度的国情要求。现代农业发展到今天，无论从我国的实践看，抑或从发达国家成功的经验看，在小农户与大市场之间都需要构建各种形式的桥梁和纽带。存在于发达国家发挥桥梁纽带作用的合作社、企业、协会等多元组织形式，在我国同样蓬勃发展。但需要特别关注的是，我国在发展现代农业经营体系方面，还有区别于其他国家更加多样的选择，特有的农村集体经济组织以及集体经营层次为小农户联结大市场提供了更大的空间，彰显了集体经济制度的优越性。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度，如何进一步释放集体统一经营的要素集聚功能，需要总结提炼实践中不断涌现的模式和经验，需要对其组织载体和有效实现形式进行深入探索。统分结合，既要有形式，也要有内容，要在组织层面上解决架构问题，增强集体经济组织在农民心中的存在感。集体产权制度改革中成立农村（股份）经济合作社，能够实现对农村集体经济组织的再生式重构，改制后的新型集体经济组织承担两大功能。从内生功能看，集体经济组织可组织分散化的成员，盘活集体闲置的土地资源和生态、人文等无形资产，促进资源向资产乃至可增值的资本转变，形成致富奔小康的整体合力。从外延功能看，集体经济组织可以发挥平台载体功能，不仅可承接和运营各级政府的扶持项目，还可与外部社会资本对接，形成村集体和社会资本之间的合作共享机制。农村集体产权制度改革在萌生农村新的组织形态方面发挥着突破性作用。
农村集体产权制度改革是实现共同富裕的时代要求。改革是发展不懈的动力，农村改革要实现第二次飞跃。改革开放之初的土地制度改革，释放了农民生产积极性，对整个经济社会发展产生了持续推动力，呈现出巨大的制度绩效，这是农村改革的第一次飞跃。深入推进农村集体产权制度改革，盘活用好农村各类要素资源，不仅对全面建成小康社会以及实现乡村振兴任务要求意义重大，而且对实现共同富裕的目标指向意义重大，是农村改革的第二次飞跃。共同富裕是社会主义的本质要求，是实现强国梦的重要标志和根基。解决城乡发展不平衡和农村发展不充分，一方面需要经济社会更协调更高质量发展，加大对农业的支持和保护，特别是调整国民经济收入分配格局，通过一次分配和再次分配，增加农民收入，缩小城乡居民收入差距；另一方面，通过深化农村集体产权制度改革，发展壮大集体经济，将集体资产折股量化到户，集体收益按股份或按份额分红，最大限度增加农民财产性收入，是缩小城乡收入差距的政策着力点。集体产权制度改革让农村群众分享集体经济发展的红利，享有新的财产权利，体验到集体经济发展的优越性，是实现共同富裕目标的时代要求。
牢牢把握农村集体产权制度改革的方向
早在20世纪90年代，一些经济相对发达地区就开始探索实施农村集体产权制度改革，至今已有二三十年的实践和经验。党的十八届三中全会以来，党中央高度重视农村集体产权制度改革，2016年底中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，通过分批设立试点，有序推进农村集体产权制度改革工作。近几年来，农村集体产权制度改革进展顺利，成效显著。
突出改革的重点工作。从2014年中央审议通过农村集体产权制度改革的试点方案，在全国选择29个县开展试点工作以来，共确定了四批农村集体产权制度改革试点单位，包括15个省市区、89个地市、442个县（市、区），各级试点单位已经覆盖到全国80%左右的县。2019年底，中央农村工作会议明确了全面推开农村集体产权制度改革试点的要求。
第一，搞清集体经济家底。作为农村集体产权制度改革的重要基础性工作，经营性资产和非经营性资产是清产核资的重点。目的在于全面搞清资产的存量、结构、分布和运用效益情况，通过建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度加强对农村集体资产的管理。目前，全国农村集体资产清产核资工作已经基本完成。青海省农牧区集体经济组织资产总额154.63亿元，从资产结构看，经营性资产37.19亿元，占资产总额的24.05%；非经营性资产117.44亿元，占资产总额的75.95%。重庆市共97562个单位完成了资产清查，资产总额990.6亿元。农村拥有的大量集体资产，构成了集体经济发展的基本前提和基础。
第二，明确集体资产主人。确认好集体组织成员身份，是明晰集体资产归属的关键。实践中，各地按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的总体原则，统筹考虑户籍关系、农地承包关系、对集体积累的贡献等因素，确定适宜当地的差别化成员认定办法。浙江省宁波市江北区提出“依据法律、尊重历史、遵循世俗、公平合理”的成员资格认定基本原则，确定了以社员及其家庭成员为主的11类对象具有资格权。青海省西宁市坚持“有法依法、无法依规、无规依民”的原则，采取“依法定条件、民主定成员、酌情定身份”的操作方式对待嫁出嫁入、双重身份、空挂户等特殊群体。目前，全国已确认集体成员5亿多人。村民被确认为集体资产的主人，明确了可以分享集体资产收益的权利，激活了他们主人翁的责任感，促使集体经济组织成员更加积极参与集体经济发展。
第三，有序推进股份合作制改革。推进经营性资产股份合作制改革是农村集体产权制度改革的重头戏，基本思路是以股份或者份额形式量化到本集体成员，发展多种形式的股份合作，盘活用好农村集体资产。各地区折股量化、股权管理方式各有特点，西藏自治区拉萨市曲水县采用“一人一份、一元一股、量化到人、落实到户”的方式量化集体资产，不设集体股，共量化分配14632户、57508份、31.39亿股集体资产；青海省西宁市部分村庄将成员股区分设置A股和B股，分别享受全额和50%股份，全市普遍采取“生不增、死不减”的股权静态管理模式，部分村也探索了动态调整和动静结合两种模式；重庆市江津区、合川区采用人地因素配股法，结合户籍关系和土地承包关系量化资产，创新提出“有人有地配全股，有地无人或有人无地配半股”。目前，全国已有超过330个乡镇、26万个村、18万个组完成集体经营性资产股份合作制改革。改革为发展集体经济提供了有效载体，实现了集体组织内部成员的资源共享和利益获取。
第四，发展壮大集体经济。推进农村集体产权制度改革的根本目的是发展集体经济，引领农民实现共同富裕。为此，既要通过改革明确集体经济组织的功能和主体地位，也要在改革过程中创新集体经济发展形式。浙江省宁波市2019年已全面完成集体经济组织登记赋码工作，鼓励村级集体经济组织盘活山水资源、发展物业租赁经济、发展配套服务经济、加快发展新产业新业态，不断拓展农村集体经济发展新路径。西藏自治区各区县正在积极探索资产租赁、农牧林业开发、生产服务、乡村旅游、联合发展等方式发展集体经济。重庆市选择全市5%左右的行政村试点推进“三变”改革，合川区长安村通过盘活集体资产发展养老产业，一年盈利2万元，村民实现了集体分红。目前，全国范围有超过27万个集体经济组织获颁登记证，明确了市场主体地位；无集体经营收益村由2014年的32.3万个减少到2018年的19.6万个；同期，集体经营收益在5万元以上的村由12.7万个增加到19.8万个。集体经济的发展极大地增加了农村发展活力。
总结改革成功经验。农村集体产权制度改革持续推进，从现阶段看，改革已逐渐从东部地区向中西部地区伸延，从发达地区向欠发达地区伸延，从局部试点到全面推开伸延，从经营性资产向资源性资产伸延，改革的制度绩效开始充分显现。
第一，促进了农业的高质量发展。产权改革明确了农村资产的产权归属，提高了要素资源配置效率。一是农业规模经营得以发展。改革促进农村资源要素优化配置，提高了农村的土地产出率和劳动生产率。青海省西宁市湟中县在改革中探索承包土地流转经营、承包土地经营权入股、经营性资产股份量化、扶贫资金量化入股等四类股份合作形式，流转土地面积达14.2万亩；重庆市2018年实施“三变”改革的38个试点村，耕地股份合作经营4万亩，占试点村全部耕地的27%，规模效益突出。二是新产业新业态得以发展。改革促进了休闲农业和乡村旅游等新产业新业态的发展，使农民的就业渠道得以拓展，就业岗位得以增加，收入水平得以提升。青海省西宁市大通县朔北藏族乡边麻沟村利用良好的生态资源和自然风光，盘活村集体闲置林地和流转耕地，整合财政资金200万元和扶贫资金50万元，与“大众农业观光合作社”以股份合作社形式联合发展乡村旅游，2018年实现村集体收益21万元。三是农业发展质量效益得以提升。改革激活了要素市场，吸引人力资本、管理、技术、资金等现代生产要素进入农业，实现提质增效。江苏省苏州市通安镇依托改革建立通安现代农业产业园，1.1万亩土地全部由镇村统一经营，打造了优质农产品品牌“通安良仓”。四是可持续发展基础得以巩固。集体家底搞清了，主人明确了，农民群众才愿意养“蛋鸡”而不是养“肉鸡”，各类经营性资产增值保值，山水田林湖草资源性资产永续维护利用，产业发展可持续，成为农民群众关心的大事和自觉行动的选择。
第二，增加了农民的获得感幸福感。产权改革提高了农民生活水平，夯实了农民主体地位。一是增加了农民的财产性收入。改革发挥了社会主义公有制经济的优越性，让农民切实感受到发展集体经济的作用和好处。浙江省宁波市以集体资产股权“赋权活权”为重点，唤醒农村“沉睡的资本”，赋予农民更多财产权利。2018年全市农村集体经济组织成员分红31.2亿元，人均分红744元，开展分红的村社599个，增加了农民的财产性收入。同年，农村居民人均可支配收入33633元，城乡居民收入比缩小到1.79：1，是全国城乡居民收入差距最小的地区之一。二是落实了农民的民主权利。在集体成员如何界定、集体股权如何设置、集体经济如何发展等方面，农民的主观意愿被尊重、主体作用被发挥、选择权利被赋予，通过民主决策让农民真正成为了这项改革的参与者和受益者。三是提升了农民的荣誉感。改革让村集体经济发展的优劣不再是少数几个人关心的事情，而成为事关每一个集体成员的大事要事。村集体经济发展得好，村民可以充分共享发展红利，强化了作为经济发展强村富村的集体成员荣誉感。
第三，促进了乡村的治理体系升级。产权改革加快了乡村治理体系和治理能力现代化的步伐，提升了乡村治理水平，构建了乡村治理新格局。一是优化了农村集体经济组织内部治理结构。新成立的农村（股份）经济合作社都建立起比较规范的股东大会、理事会、监事会“三会”组织治理结构。用股东民主表决制来代替原来的干部家长制，以章程、合同、群众监督等制度规范股东的行为，代替原来的以权力约束村民的行为，为集体经济组织规范运行奠定了基础。二是完善了集体资产监督管理机制。通过摸清集体资产家底和完善集体“三资”监管，使集体资产运营实现了阳光化、制度化、规范化，遏制了监督缺位、集体资产流失、收益分配不合理、基层“微腐败”等问题，有效地保护了农村集体经济组织成员的合法权益，提升了集体资产监管能力。三是规范了村级小微权力运行。改革激发了一系列配套治理体制机制的建设。浙江省宁波市宁海县首创“村级小微权力清单36条”制度，全面梳理涉及村级集体资产和财务管理的村级事务事项，做到村干部“看图做事”，村民“照单监督”，规范村级小微权力运行，实现“给群众一个明白，还干部一个清白”。
第四，夯实了党的基层领导基石。产权改革加强了党对“三农”工作的基层领导。一是基层党组织的领导力得以增强。改革中的清产核资、成员界定、股份量化、成立集体经济组织、发展集体经济等各个环节均在基层党组织的领导下实施，强化了党的核心领导地位。改革后集体经济的发展和集体资产积累的增加，提升了村集体为集体成员分红和为村民提供公共服务的能力，从而提高了基层党组织的在农民群众心目中的威信，发动群众、组织群众的领导力明显提升。二是集体的凝聚力和向心力得以巩固。改革密切了集体与农民的利益联结，激活了农民的集体意识，在集体事务中农民将自身角色定位由“看客”转变为主人翁。在青海等西部地区，集体产权制度改革在巩固党的基层执政地位方面的作用尤为明显。由于尝到了改革的甜头，感受到了改革带来的好处，农牧民深刻体会到了基层党组织对他们的关怀和帮助，从而也更愿意支持和拥护党的领导。农村集体产权制度改革和党的基层治理形成了良性循环，营造了农村发展的良好局面。
研究解决农村集体产权制度改革的重大问题
农村集体产权制度改革作为一项前无古人、旁无借鉴、涉及面广、情况复杂的全新改革，已取得显著成效，但是从理论和实践两个层面看，对一些重大关键问题的认识还需统一，改革方向需要更加明晰。
发展什么样的农村集体经济。推进农村集体产权制度改革，根本目的是发展集体经济，实现共同富裕。绘好农村集体经济的蓝图，才能确保农村产权制度改革的方向不走偏、工作不走形、政策不走样。第一，农村集体经济是社会主义公有制经济在农村的重要体现。农村集体所有制是社会主义公有制的重要组成部分。新中国成立以来，为探索农村集体所有制的有效实现形式，我们先后经历了土改、农业合作化、人民公社化、家庭联产承包责任制以及当前正在推进的农村集体产权制度改革，一系列的制度变迁本质上是在回答中国特色社会主义道路在农村如何推进、怎么走的问题。农村集体所有制基础上产生的农村集体经济，是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态。农村集体经济实行土地等生产资料成员集体所有，家庭经营和集体统一经营相结合，本质是农民的合作和联合，目的是提高要素资源的配置效率，发挥组织的规模效应和集合功能。第二，新时代发展新型农村集体经济具有深刻的历史背景。农村集体成员边界不清晰、产权关系不明确难以符合社会主义市场经济体制的新要求，城乡要素交换不平等难以适应城乡融合发展的新趋势，加快实施乡村振兴战略，促进城乡要素自由流动、平等交换，必须健全农村集体产权制度，廓清各类财产的主体和权利边界，赋予农村集体经济组织市场主体地位，实现农村集体经济与市场的有机衔接。第三，新型农村集体经济具有丰富的内涵。新型集体经济是成员边界清晰、产权关系明确的集体经济，是集体优越性和个人积极性有效结合的集体经济，是更具发展活力和凝聚力、可持续的集体经济。发展新型农村集体经济，基础是要构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，路径是紧紧围绕充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，通过一系列改革措施，赋予双层经营体制新的内涵，健全集体经济组织的功能和地位，探索形成既体现集体优越性又调动个人积极性的健康可持续体制机制，建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制，充分激发集体经济的内生源动力，促进集体资产保值增值，增加农民财产性收入。
保护好农民的集体成员权益。推进农村集体产权制度改革，彻底解决集体所有权的“虚置”，彻底改变集体和成员的对立关系，保护农民的集体成员权益，必须回答好保护哪些人、赋予哪些权且如何保护三个关键问题。第一，谁是集体经济组织成员。农村集体经济组织具有地域性、唯一性、排他性、封闭性特征，只有本集体组织成员才能享有相应的集体权益，保护成员权益首先要明确谁是成员。中央要求按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好集体经济组织成员身份确定工作，解决成员边界不清的问题。但经济社会快速转型带来的村庄变迁、历史遗留下来长期未得到解决的难题等因素都造成了成员资格界定的现实复杂性，需妥善处理好政府指导和农民主体的关系、尊重历史和兼顾现实的关系、一般情况和特殊情形的关系。成员资格实行开放管理还是封闭管理，考虑到农民集体经济的社区性，为防止外部资本的侵占，中央要求封闭管理，改革的范围要严格限定在集体经济组织内部。第二，赋予集体经济组织成员哪些权利。农民作为集体经济组织成员的权利主要包括两方面：一是财产权利，包括集体土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，要充分赋权于民；二是民主权利，是对集体经济活动的民主管理权利，包括知情权、参与权、表决权、监督权等，要让成员充分享有。改革要使广大农民在物质利益和民主权利两个方面都有获得感。第三，如何保护集体成员的合法权益。保护成员的财产权利，一是要完善股权权能，组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承权改革试点；二是实行严格保护，农民所持有的集体资产股份流转要封闭运行，不能突破集体经济组织的范围。保护农民的民主权利，一是要保障农民的选择权，尊重农民意愿，发挥农民主体作用，把选择权交给农民，涉及成员利益的重大事项都要实行民主决策；二是保障农民的知情权、参与权、表决权、监督权，改革方案的制定、实施以及后续管理，都要维护好农民作为农村集体组织成员的监督管理权利。
巩固和完善农村基本经营制度。推进农村集体产权制度改革，不是孤立无援地单兵突进，而要同巩固和完善农村基本经营制度相得益彰，充分释放改革红利。第一，统分结合双层经营体制要实现集体优越性和个人积极性的有机结合。家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国宪法确立的农村基本经营制度。长期稳定和不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党在农村的基本方略。“双层经营”包含了两个经营层次：一是家庭分散经营层次，二是集体统一经营层次。习近平总书记在福建工作时就指出，社会主义制度的优越性在农村经济上的体现，应该是集体优越性和个人积极性的完美结合；集体和个人，即“统”与“分”，只有使两者有机地结合起来，才能使生产力保持旺盛的发展势头，偏废任何一方，都会造成大损失。第二，统分结合双层经营体制要在集体经营层面上不断挖掘潜力。过去四十多年农村改革的实践证明，实行家庭承包经营，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，使农户获得了充分的经营自主权，充分调动了亿万农民的生产积极性，极大地解放和发展农村生产力，制度效益仍在持续。但集体统一经营层面的巨大发展潜力还有待开发，集体资产归属不清晰、保护不严格、流转不顺畅等问题严重制约集体经济的发展和集体组织功能的发挥，亟需健全产权制度，加强产权保护，畅通集体经济发展渠道和路径。第三，统分结合双层经营体制要有良好的运行机制。推进农村集体产权制度改革，落实好各项改革措施，探索集体经济新的实现形式，构建中国特色社会主义农村集体产权制度，保护农民作为集体经济组织成员的合法权利，使得广大农民群众与集体经济的关联更具体、更明确、更直接，调动广大农民群众关心集体经济发展的主动性和积极性，真正把新型集体经济发展起来。通过农村集体产权制度改革，构建有利于集体经济巩固和发展的运行机制，强化农民群众的集体意识，积极支持、主动参与农村集体经济发展，互利互惠，共享共赢。
处理好集体经济组织与其他几类主体的关系。推进农村集体产权制度改革，明确了集体经济组织的市场主体地位，创新了集体经济组织的实现形式。发展集体经济有了良好的制度环境，在此基础上，重点关注村集体经济组织与其他几类重要主体的关系。第一，统筹好集体经济组织与国家的权利和利益关系。国家与村集体经济组织在农村集体产权上的权利义务关系应在产权改革中进一步明确，利益分配格局应在产权改革中进一步优化。重点是赋予村集体更大的经济发展权，尤其是土地发展权。按照最新修订的《土地管理法》，集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的主体直接使用获得法律许可，对释放产权改革的效益至关重要。第二，处理好集体经济组织与党支部、村委会的相互关系。必须明确党组织在农村基层具有主导地位和核心作用。从功能和性质看，集体经济组织是承担集体资产经营管理服务等经济事务、由集体经济组织成员所组成的经济性组织，理应发挥组织资源、发展经济的作用，深化集体产权制度改革要有利于强化集体经济组织的经济属性；村委会是以办理公共事务为重点、为全体村民服务的基层政务性组织。三类主体的功能定位清晰，实践要确保在党组织的领导下，发挥主体间的互补性，理顺利益关系，构建分工协作格局，强化形成促进乡村发展和治理合力。要切实按照中央提出“强化农村基层党组织领导作用，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织负责人”的政策要求，处理好“一个个体与三个组织”的关系。第三，处理好集体经济组织与其他市场主体的联结关系。集体经济组织是农村经济体系的有机组成部分，但并不是组织体系的全部内容，如何处理好与农民合作社、企业等各类市场主体的关系，形成互利共享的联结机制，构建利益共同体事关重大。产权改革对农村资产产权关系的明晰，发展集体经济组织，并不是为了排斥其他市场主体，通过多元主体的合作共赢实现集体经济的发展才是本意。要注意发挥好集体经济组织和其他市场主体的各自优势，功能互补、合作共赢。
将农村集体产权制度改革引向深入
中国特色社会主义进入新时代，农业农村发展步入新的历史阶段，实施“三步走”战略，实现全面建成小康社会发展目标和强国梦，改革仍是关键所在。准确把握农村改革方向，在农业内生发展动力机制方面，农村集体产权制度改革将肩负重要使命，必须将改革引向深入。
严格落实中央对推进农村集体产权制度改革的要求。要不断强化对农村集体产权制度改革重要性的认识，深刻领会并落实中央推进农村集体产权制度改革的基本要求。第一，提升认识高度。农村集体产权制度改革是对农村生产关系的调整和完善，关系完善和发展中国特色社会主义制度，关系国家治理体系和治理能力现代化，关系构架实施乡村振兴战略的制度基础，与土地制度改革同等重要，是中央部署的又一项管全局、管长远、管根本的重大改革任务，是维护农民合法权益、增加农民收入的重大举措，是农村改革的第二次飞跃，改革成败如何，意义重大而深远。各地必须从战略和全局高度认识这项改革的重要性和紧迫性，树立“早改革早受益、早改革早主动”的思想，越是农村集体经济较为薄弱的区县，越是需要通过改革发展来加以提升，破解农民“一朝跨越温饱线、多年未过富裕门”的难题，缩小地区差距、城乡差距，实现共享发展、共同富裕。第二，确保改革质量。中央对农村集体产权制度改革有明确的时间表和路线图，在已如期完成清产核资任务的基础上，紧盯2021年前基本完成股份合作制改革的硬任务。各地要建立省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制，地方各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。扎实推进成员资格界定、经营性资产股份合作制改革、完善农村集体资产股权权能、发展壮大集体经济等改革任务，立足在关键环节和重点领域取得突破，确保各项改革试点任务按期保质保量完成。改革起步较早的东部发达地区，一定要树立改革永远在路上的心态，继续深化改革，巩固改革成果，提高改革质量。改革起步较晚的中西部欠发达地区，一定要扎扎实实做好集体资产管理、成员资格界定等基础性工作，为后续开展股份合作制改革、盘活集体资产、发展壮大集体经济夯实基础。第三，发展壮大集体经济。始终把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点。改革是手段，目的是通过改革规范程序、健全制度、防止集体资产流失，更好地发展壮大集体经济，增加农民收入，实现共同富裕。各地要立足当地实际情况，促进农村资源、资产、资金增值保值，不断拓展具有地方特色的农村集体经济发展新路径。
探索农村集体产权制度改革的多元路径。全国各地经济发展水平不同，农村集体资产存量、构成和集体经济管理水平各不相同，农民群众的意愿诉求更是多种多样，推进农村集体产权制度改革不能搞齐步走、一刀切，需要探索多元路径。第一，根据集体资产的不同类型进行分类施策。农村集体资产主要有三类，分别是集体所有的土地等资源性资产、用于集体统一经营的经营性资产、用于公共服务的非经营性资产，这三类资产的改革要分类施策。对资源性资产改革，要继续按照中央已有部署，巩固承包地确权登记颁证成果，完善“三权分置”办法，保持现有土地承包关系稳定并长久不变，推进土地经营权的有序流转，发展农业适度规模经营。盘活用好包括各类荒地、闲置宅基地在内的资源性资产，发展新产业、新业态，保持工作的连续性和政策的稳定性。对非经营性资产改革，要结合乡村振兴，探索建立集体统一运营的运行管护机制，更好地为集体成员和社区居民提供公益性服务。经营性资产改革作为改革重点，要在清产核资的基础上，将集体经营性资产确权到户，发展多种形式的股份合作，实现经营性资产增值保值，落实好农民的集体收益分配权和民主监督权，增强集体经济实力和发展后劲。第二，根据不同地区特征条件确定改革的重点任务。对于江苏、浙江、北京、上海、广东等东部发达地区，改革起步早、力度大、成效显著，应该着眼于新形势下的新突破，除了完成“规定动作”外，更要增加“自选动作”，在帮扶集体经济薄弱村、明晰村级集体经济组织和村民委员会的关系、规范村级小微权力运行、强化三资监管、拓展农村集体经济发展新路径等方面做前瞻性、创新性的探索，当好深化改革的排头兵。对于西藏、青海、甘肃等中西部欠发达地区，改革起步较晚、工作基础较为薄弱，应该着眼于稳步推进改革任务，积极探索推进集体资源变资产、农牧民变股民、资金变股金，将政府投入到农民集体的各类财政资金，变成集体经济组织成员股金，增强集体发展活力和实力。第三，探索发展壮大新型集体经济的多种形式。全国各地要立足实际、挖掘潜力，坚持因村制宜，鼓励村级集体经济组织依托山水资源培育发展优势、盘活存量资产发展物业租赁经济、加快转型升级发展配套服务经济、把握时机加快发展新业态增收，探索多渠道、多业态、多元化的发展模式，不断拓展具有地方特色的农村集体经济发展新路径。有关部门要研究制定支持发展壮大农村集体经济的税收、财政、金融、土地等政策。各地要制定集体经济薄弱村帮扶提升行动。
将农村集体产权制度改革与乡村振兴有机结合。农村集体产权制度改革要与乡村振兴战略有机结合，按照城乡融合发展、农业现代化的发展目标，把握好方向性要求。第一，与充分发挥党组织的领导核心作用结合起来。一方面，推进农村集体产权制度改革，有利于发展壮大集体经济组织、增加集体经济收入，有利于更好发动群众、组织群众，在基层巩固党的执政地位。另一方面，发挥农村基层党组织的领导核心作用，有利于健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村基层治理体系，进而形成农村集体产权制度改革与党的基层组织建设之间相互促进、良性循环的关系。第二，与新产业、新业态发展结合起来。在依法依规的前提下，充分盘活用好集体所有的闲置房屋和山水田林湖草资源，结合各地历史人文等区域特色，积极发展新产业新业态，促进集体资源向集体资产进而向集体资本转变。浙江、江苏、四川、重庆和贵州等地鼓励村级集体经济组织依托各类自然资源，发展观光旅游休闲产业、物业租赁经济、配套服务经济等新产业、新业态，不仅促进了传统农业转型升级，而且将农业现代化推向新高度，开辟了农村集体经济发展新路径，显著增强了农村集体经济实力。第三，与农民在农业内部就业增收结合起来。利用集体资产发展农产品加工、休闲观光、电子商务等新产业新业态，吸纳更多农民就地就近就业，在提升农民职业技能水平的同时，促进农民收入多元化。尤其在经济下行压力加大的形势下，更应充分挖掘现代农业的潜在优势，培育发展多元化产业，为农民在农业内部提供就业机会、拓展增收空间。第四，与新的集体经济发展形式结合起来。农村土地股份合作社、服务性合作社以及其他形式的集体经济组织的产生与发展，是农村组织形态创新，为农村经济发展注入了新动力，拓展了农村双层经营体制内涵，使农民作为集体经济组织成员，集资产所有者、管理者、受益者为一体，各种权益得到充分体现。第五，与乡村治理结合起来。农村集体所有制以及在此基础上产生的农村集体经济组织，与村民自治相互补充，有利于促进乡村治理主体权利关系的优化，使组织与个人的关系更加明晰，提升农民参与基层治理的意识与能力，丰富基层协商民主的有效实现形式，促进乡风文明和社会和谐，对提升乡村治理水平具有重要意义。
结合改革加快农村集体经济组织法的立法进程。在广泛试点的基础上，农村集体产权制度改革向纵深推进，应当抓住机遇，加快研究制定农村集体经济组织方面的法律法规，营造有利于推进改革的法律和制度环境。当前，要鼓励有条件的地区先行开展农村集体经济组织相关立法探索，为国家立法积累经验。第一，明确农村集体经济组织的功能和定位。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，主要发挥管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能作用。妥善处理村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系，在基层党组织的领导下，廓清村民委员会的自治功能和农村集体经济组织的经济功能边界。第二，完善农村集体经济组织的内部治理结构。完善农村集体经济组织的内部治理结构，关键在于落实农民作为集体经济组织成员的民主权利。实践中，村股份经济合作社是农村集体经济组织的主要组织形式。农村集体经济组织需要建立健全包括股东大会、理事会、监事会在内的组织体系，搭建起权责明确、各司其职、相互支持、相互制衡的内部治理架构，有效保障农民群众享有对农村集体经济组织重大事务的知情权、参与权、决策权、监督权。第三，通过民主决策认定农村集体经济组织的成员资格。成员资格认定要保证起点的公平，明确成员的权利、责任和义务，处理好政府指导和农民主体的关系。为顺应城乡融合发展的趋势，通过民主决策机制探索建立成员有偿退出和有偿进入机制。现阶段农民对集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。第四，赋予农村集体经济组织法人资格。民法总则规定农村集体经济组织依法取得特别法人资格。各级农业农村部门要指导村组做好农村集体经济组织登记颁证工作。农村集体经济组织代表集体行使所有权，确保农村集体经济组织的市场主体地位，保证农村集体经济组织公平使用生产要素，平等参与市场竞争，同等受到法律保护。农村集体经济组织普遍需要承担农村社区一定的公共服务责任，政府对其生产经营应给予相应的税收优惠，有关政策问题要及时研究解决。第五，鼓励发展多种形式的集体经济。通过集体经济组织的建立健全，巩固农村基本经营制度，完善双层经营体制机制，发展壮大集体经济，实现共同富裕目标任务。
（作者单位：清华大学中国农村研究院）
