2020年后我国反贫困政策转型及展望
作者：李晓嘉 来源：《 人民论坛 》（2020年7月（中）） 发布时间：2020-08-21
核心提示： 改革开放以来，我国扶贫事业频频交出举世瞩目的成绩单，中国方案、中国经验成为世界各国借鉴的对象。2020年是脱贫攻坚决战决胜年，即使遭遇新冠肺炎疫情，但党和政府依旧作出按时完成全面脱贫的承诺。全面建成小康社会后，时代提出了反贫困的新命题。在新命题下，反贫困政策也应有所转变。未来的反贫困政策应以基本公共服务均等化为目标，政府应制定城乡一体化新战略，将乡村振兴与反贫困工作接轨，为实现共同富裕奠定基础。
【摘要】改革开放以来，我国扶贫事业频频交出举世瞩目的成绩单，中国方案、中国经验成为世界各国借鉴的对象。2020年是脱贫攻坚决战决胜年，即使遭遇新冠肺炎疫情，但党和政府依旧作出按时完成全面脱贫的承诺。全面建成小康社会后，时代提出了反贫困的新命题。在新命题下，反贫困政策也应有所转变。未来的反贫困政策应以基本公共服务均等化为目标，政府应制定城乡一体化新战略，将乡村振兴与反贫困工作接轨，为实现共同富裕奠定基础。
【关键词】新冠肺炎疫情 脱贫攻坚战 反贫困 【中图分类号】C913 【文献标识码】A
自改革开放以来，我国系统化的扶贫工作已经走过四十多年，贫困发生率从1978年的97.5%降至2018年的1.7%。2020年是脱贫攻坚决战决胜年，即使新冠肺炎疫情给我国和全球经济发展带来巨大影响，但党和政府仍坚守承诺，出台数项政策，通过挂牌督战、增加专项扶贫资金规模等方式确保贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽。不仅如此，消除极端贫困也是联合国千年发展计划的目标之一，党和政府提出的全面脱贫承诺体现了大国担当。按照世界银行的有关标准，中国为全球减贫事业作出的贡献超过了70%（以百分比来衡量），是世界上已经完成联合国千年发展计划中反贫困目标的国家之一。
我国脱贫攻坚取得决定性成就
改革开放后，我国的扶贫工作经历了开发式扶贫、综合式扶贫、精准扶贫三个阶段，扶贫政策不断完善，扶贫体系趋于全面，扶贫理念不断升级。1978年，我国在农村推行家庭联产承包责任制，大量农民依靠政策红利及经济发展的溢出效应实现脱贫致富。此后，随着综合国力的不断增强，我国反贫困工作不断升级，开始了有重点的扶贫，即扶贫工作瞄准点从县缩小到村，最后缩小到人。
第一，区域性整体贫困基本得到解决，进入脱贫攻坚决战决胜年。纵向对比，贫困人口大规模减少，贫困发生率大幅度降低。以现在的贫困标准衡量，改革开放初期的贫困人口数量为7.7亿，贫困发生率接近100%。而根据国家统计局最新数据，2019年末全国农村贫困人口已降至551万人，贫困发生率离“0”仅有一步之遥。不仅如此，我国也从初期的整体性贫困转向特点区域贫困，东部地区已经率先实现基本脱贫。
第二，贫困群众收入水平大幅度提高，贫困地区生产生活条件大大改善，自主脱贫能力得到提升。纵向看，从1997年到2019年，贫困人口人均收入增长近十倍。横向看，贫困地区农村居民人均可支配收入、人均消费支出与全国农村平均水平的差距逐渐缩小。不仅如此，农村基础设施也有了显著改善。截至2018年，在“村村通”基本实现的情况下，电力也基本实现全覆盖，绝大部分贫困地区的自然村都能使用电话，有线电视、宽带的配备率也超过80%。贫困地区在基础设施方面进一步追赶非贫困地区，差距不断缩小。
第三，贫困地区的公共服务水平不断提升，贫困人口的福利水平得到极大改善。提升贫困人口的人力资本水平，是增强自主脱贫能力、阻断贫困代际传递的重要手段。为进一步提升贫困地区的教育水平，我国实施义务教育“全面改薄”工程，不断增加贫困地区教育资金投入。同时，为了缓解因病致贫问题，我国开始推行新型农村合作医疗政策，设立医疗救济基金，对医疗保障死角或力度不够的地方进行补充保障，扩大社会保障的范围和程度。
第四，对贫困的理解逐渐深化，扶贫理念不断升级，中国特色反贫困理论应运而生。首先，反贫困工作的关注点从单维拓展到多维。在扶贫工作开始初期，生存性贫困是需要解决的重点，收入是贫困治理的唯一目标。随着扶贫工作的深入开展，收入不再是贫困人口的唯一追求。贫困人口对美好生活的向往得到党和政府的重视，教育、医疗、就业成为扶贫重点。其次，扶贫方式从“大水漫灌”转变为“精准滴灌”。扶贫的焦点从贫困县一步步缩小到贫困村再到贫困人口，并在此基础上进一步提出“六个精准”和“五个一批”。随着“帮扶谁”“谁来扶”“怎么扶”等问题得到深刻回答，我国扶贫思想逐渐走向成熟。
全面建成小康社会后的反贫困新命题
在脱贫攻坚任务即将完成之际，新冠肺炎疫情的出现带来了新的挑战，例如贫困劳动力外出务工受阻、扶贫产品销售受阻、扶贫项目开工受阻等。若这些问题得不到及时解决，贫困人口的收入将减少，为减贫工作带来困难。同时需要明确，脱贫攻坚任务全面完成并不意味着贫困被彻底消灭，而是反贫困工作进入全新阶段，面临新挑战和新命题。
首先，城镇化不仅带来劳动力的流转，还可能带来贫困的流转。随着城镇化水平的提高，流动人口数量不断增加，农民工因为城乡差距成为潜在的贫困人口，而户籍制度门槛又使其难以获得保障。流动人口在农村时可以依靠耕地进行农业生产，在农村标准下并非贫困人口，但流转到城市后，失去土地这项生产资料，又受教育水平限制，能获取的劳动报酬低于城市中位数。不仅如此，城市生活成本高于农村，使得进城务工人员容易成为城镇标准下的贫困人口。目前我国的扶贫工作分为城乡两线展开，城市的扶贫工作主要由社会保障部门负责，农村则是由各级各地的扶贫开发领导小组办公室负责。城乡扶贫工作虽然并行，但并不统一，城市低保标准高于农村低保标准。收入处于两者差额间的进城务工人员，因为收入高于农村低保标准，无法得到农村扶贫系统的帮扶，又由于户籍限制，无法领取城镇最低生活保障。同时，青壮年外出务工所导致的农村老龄化、农村空心化，也会造成留守家中的老人与子女脱贫难度增加。
其次，在脱贫攻坚战即将取得胜利的时刻，现有以满足温饱为主要目标的扶贫标准应有所改变。过去四十多年，我国扶贫工作瞄准的主要是绝对贫困，农村贫困人口是扶贫工作的主要对象，判断贫困的依据为人均纯收入这一指标。联合国开发署已经着手构建多维贫困指数，从自然条件、精神条件、个人能力等角度来考察贫困的形成原因，从健康、教育和生活水平等来衡量贫困的程度。虽然我国各级政府已经将非收入维度纳入贫困治理中，“两不愁、三保障”的扶贫目标体现了反贫困从单维视角向多维视角的转变，但贫困标准尚未完成从收入单一维度向涵盖收入、教育、健康等多种维度的转变。扶贫目标与贫困标准的不匹配，不利于扶贫实践的深入。科学制定贫困标准是缓解市场经济带来的分配不公的措施之一，是建成社会主义现代化强国的必然要求。只有从多个角度全面理解贫困，在实践中认识贫困并赋予贫困合理内涵，制定合适的贫困标准，才能让反贫困工作跟上时代步伐。
最后，全面脱贫的实现离不开返贫现象的根除。返贫问题出现的本质在于贫困的脆弱性。对于刚刚脱贫成功的贫困人口而言，任何外部的冲击，乃至政策倾斜的消失都会造成返贫。比如，对于刚脱贫不久的家庭而言，新冠肺炎疫情是一次巨大灾难。虽然大部分贫困县都属于低风险地区，但疫情导致多数在外务工的农村劳动力无法返工，而许多农产品又因为物流问题滞留产地，极大地影响了农村脱贫人口的营收，使其返贫。需要注意的是，频繁的返贫还会损害脱贫的内生动力。“扶贫—脱贫—返贫”的怪圈会极大地挫伤贫困人口摆脱贫困的积极性，带来消极的心理暗示。“等靠要”等思想一旦形成，将大大增加反贫困工作的难度。因此，应通过建立返贫预警机制、设立脱贫观察期等措施降低返贫率。
2020年后我国反贫困政策的转型及展望
第一，努力克服疫情影响，在做好疫情防控的同时打赢脱贫攻坚战。要做到分区分级精准施策，对于疫情较轻的地区，应根据当地状况，在保证疫情不反弹的情况下，加快推进全面脱贫工作；在疫情较重的地区，在做好疫情防控的同时，创新反贫困的工作方式（可以借助互联网），开辟扶贫新道路。要尽快恢复贫困地区的物流运输，解决农产品滞销问题，为扶贫产业发展打好基础。要优先支持贫困人口外出务工，鼓励企业多招用贫困人口；对于难以外出务工的贫困人口，可以设立专项资金支持其在乡创业。要重点关注因疫致贫返贫人口，密切跟踪受疫情影响的贫困人口，落实兜底保障等帮扶措施，确保其基本生活不受影响。
第二，在绝对贫困治理已近尾声、未来贫困性质出现转变的情况下，需要改变原有的城乡二元扶贫框架，建立城乡一体化的扶贫体制，制定统一的政策。首先，新的贫困格局需要新的扶贫战略，应构建与其相适应的新体制。各地各级政府需将城乡各自的扶贫部门统一起来，统一规划目标、统一制定政策，实现真正的互联互通。同时，应构建城乡一体的贫困救助体系，积极解决进城务工人员的贫困问题。其次，随着贫困问题突破经济层面，扩展到教育、医疗等多个层面，以往碎片化的扶贫管理与整体推进扶贫工作的要求之间的矛盾日益凸显，综合性的贫困治理机制亟待建立。对此，应将现有的碎片化的社会保障中分立的多种制度体系整合，实现“五个统一”：保障对象的统一、保障标准的统一、待遇水平的统一、管理体系的统一以及经费来源的统一。需要强调的是，扶贫体系做到一体化并不意味着城乡贫困标准的绝对统一。城乡贫困线的划定应由地区实际经济状况、人民群众生活状况决定，城乡差距的客观性决定了短期内城乡贫困线的差异性。当然，从长期来看，城乡贫困标准的一致化是必然趋势。但在当下，不应该为了实现扶贫体系一体化强行统一城乡贫困标准。
第三，推动城乡基本公共服务均等化，向着城乡之间社保、教育、医疗等公共服务一体化进程迈进。基本公共服务均等化与减贫工作在内在逻辑上有很强的一致性，尤其是在贫困问题朝着相对性、多维性转变的现实情况下。因此，将实现基本公共服务均等化融入反贫困工作，是一项必然要求。对此，首先，应加大国家层面的财政转移支付力度，以外生力量弥补内生不足。在教育上，应在贫困地区普及学前教育，保障贫困儿童的受教育权利并着力提高贫困地区的义务教育水平。同时，应拓宽教育范围，增加贫困人口对职业教育的认知度，并发展职业教育。在医疗上，应加大乡镇地区医疗卫生服务站密度，保证其拥有提供基本医疗服务的能力，实现小病小痛在家门口解决。同时，应进一步提高医疗保险报销比例，扩大医疗保险报销范围，真正解决“看病难”“看病贵”等问题。其次，应创新公共服务提供方式，加大城乡之间公共资源的共享程度。可以借助现代化通信技术，让农村人口也享受到城市人口所享受的公共服务。最后，应构建政府主导、社会多方参与的公共服务体系。政府可以出台政策、提供补贴，引导市场力量进入贫困地区，为贫困人口提供教育、医疗等方面的服务，填补先天不足。
第四，推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，为贫困地区发展提供持续动力。乡村振兴战略的提出，体现了党对“三农”问题认识的深化，为农村工作指明了前进方向。脱贫攻坚是乡村振兴的基础，乡村振兴是脱贫攻坚的后续，不从贫困中走出来何谈振兴，从贫困走出后停滞不前则容易返贫。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是乡村振兴的总要求，也是2020年后扶贫工作的主线。要做到产业兴旺，就要因地制宜，帮助贫困地区打造特色产业。对此，首先，要优化配置农村生产要素。要有组织、有计划地进行农业生产，将当地有比较优势的农产品作为重点培育对象，在适度规模经营的基础上形成规模经济效益。同时，应对优质农产品进行深度发展，延长产业链，增加附加值。其次，要促使现代生产要素从农村到城市的单向流动转变为城乡之间的双向流动，引入农业现代化所需要的人才、资本以及管理经验，提高农业竞争力。最后，要充分挖掘农业的多种功能，实现第一产业与第三产业的深度融合，使乡村旅游成为农村经济的新增长点，提高农业的增收增效能力。当然，在实现“产业兴旺”的同时，也不能忘记“生态宜居”。山清水秀的风景是一笔有形财富，是乡村相对于城市的比较优势。因此，应加强把控农业污染，提升化肥农药利用率，对废弃物进行合理再利用。只有考虑到环境与资源承载力的发展，才是可持续的发展，才能实现“生活富裕”的目标。
（作者为对外经济贸易大学公共管理学院教授、博导；对外经济贸易大学公共管理学院本科生肖珑妍对此文亦有贡献）
【注：本文系社会科学基金项目“多维贫困视阈下财政支出减贫的作用机制和动态效应研究”（项目编号：19BJY229）阶段性成果】
【参考文献】
①张腾、蓝志勇、秦强：《中国改革四十年的扶贫成就与未来的新挑战》，《公共管理学报》，2018年第4期。
②牛胜强：《多维视角下贫困内涵及我国农村贫困标准的科学构建》，《当代经济管理》，2018年第7期。
③叶兴庆、殷浩栋：《从消除绝对贫困到缓解相对贫困：中国减贫历程与2020年后的减贫战略》，2019年第12期。
④李小云、许汉泽：《2020年后扶贫工作的若干思考》，《国家行政学院学报》，2018年第1期。
