合村并居助推乡村振兴亟需规范和创新
作者：范 毅 通振远 来源：《 人民论坛 》（2020年8月（上）） 发布时间：2020-08-27
【摘要】随着城镇化进程的深入，推动村庄整治具有客观必然性，但是不能“一刀切”，通过大规模合村并居推动村庄整治的模式必须进行规范。推进村庄整治需要在尊重农民自愿基础上展开，当前建议以宅基地自愿有偿退出为抓手，通过市场化方式推进村庄整治工作，配合政府对乡村的投入，以资产运营的方式和理念，推动城乡要素双向流动，盘活乡村存量资产。
【关键词】合村并居 农村“空心化” 宅基地 【中图分类号】C912.82 【文献标识码】A
近来，合村并居问题引起了社会广泛关注，一些学者对此持强烈批评态度，认为合村并居是地方政府为了解决财政紧张，从而违背农民意愿、不顾客观现实进行大拆大建，这不能真正解决农村存在的现实问题，还可能增加地方政府负债，带来一些潜在社会风险。我们也要看到，当前农村地区的确存在着人口的快速减少、乡村空间利用效率不高、农民居住条件亟需优化等现实问题。我们认为，在城镇化进程中，通过村庄整合等办法，促进农村空间集约利用，推动城市统筹发展具有一定必要性，但是不顾现实状况和发展规律，采取“一刀切”做法，推动合村并居“大跃进”，必将使农村发展再度“失血”，潜在经济和社会风险不断增多，对此需要进行规范和创新，推动城乡良性循环。
“一刀切”式的大规模合村并居将会加速农村衰落
我国村落布局是经过几千年历史演变所形成的，诚然，当前我国乡村人口出现大规模减少，但这只是说明村庄整合存在需求，并不代表要大规模减少村庄数量。建国初期我国农村人口有4.8亿，现在农村人口也还有5.5亿之多，即使到2035年预计农村人口仍将在3亿人左右，可见大规模撤村并非必要。不尊重乡村内在发展规律，大规模推进合村并居，带来的将是乡村发展空间的压缩，传统乡土文明的丧失，必将加速乡村的衰落，不利于乡村振兴和城乡融合发展，具有以下潜在风险。
破坏了乡土文明，使乡村发展丧失活力。中华文化发源于乡村，乡村是传统文化的弘扬地。乡土文明才是未来乡村活力的源泉，随着城镇化的深化，未来人们对美好生活的需求绝不仅仅局限在城市，对内心安详和谐的渴望、对生活求变体验的追求，需要城市之外的乡村来提供更多的载体。然而集中建居民社区，逼迫农民上楼的做法，破坏了千百年来的乡村田园生活，破坏了阡陌交通、鸡犬相闻的村庄格局，破坏了我国传统乡土文明。通过建造外表上与城市无差异的社区，推动农民上楼进社区，乡村发展失去了原有的乡土气息和文化，从而丧失了与城市竞争的最大优势，必将加速农村人口流失。我们调研中已经发现，一些整合后的农村社区开始出现新的空心化现象，“空心村”的今天就是农村社区的明天。
压缩了乡村发展空间，弱化了乡村可持续发展能力。村庄的建设空间不仅是承载农村人口生活的载体，还是农业生产活动的载体。短期来看，一些农村空间资源是闲置浪费的，但是从更长时期来看，这些空间同样是未来农村发展的承载主体。农业发展的趋势表明，农业不仅生产农产品，还需要与农产品冷藏、加工等结合在一起，还要发挥农业的休闲、生态等功能，实现这些新功能需要一定建设空间，并以乡村特色文化和风貌为基础。合村并居使农民上楼，乡村特色没有了，乡村建设空间被极大压缩，而且也不适应农业生产分散的特点，让乡村丧失了长远发展的空间载体。如此下去，只会加速乡村的衰落进程。
增加了政府财政压力和社会不稳定因素。在合村并居过程中，拆房子需要投入，盖房子也需要投入，主要是由政府进行前期投入。因为合并村落所涉及人口规模大，需要投入的资金规模也较大。过去可以通过城乡建设用地增减挂钩指标交易来平衡资金投入，但是随着我国城镇化逐步走向成熟阶段，城市大规模建设需求在减少，大规模合村并居带来的债务隐患需要进行重新考虑，而且通过合村并居所释放出来建设用地空间如何消化更是问题。随着合村并居工作的大规模铺开，上楼需要农民投入一定资金，且上楼后各类生活成本都在增加，也不便于农业生产和经营，一些调研发现很多农民对上楼并不积极，当前关于农村拆迁合并带来社会问题的报道也是屡见不鲜。
推动村庄适度整合符合城镇化发展趋势
虽然大规模合村并居可能带来一些潜在隐患和风险，不利于乡村长远发展，但是对农村来说，随着农村人口的减少，空心村现象普遍化，的确需要通过必要政策手段，盘活现有的农村资源，赋予乡村新的发展活力，适度推进村庄整合具有重要意义。
适应农村人口减少的客观现实。1995年我国乡村人口最高峰达8.6亿，到2019年我国乡村常住人口总量为5.5亿，已经比高峰期减少了3.1亿人，即使按照户籍人口计算，我国乡村户籍人口相比高峰期也减少了接近1亿人。在乡村人口减少的同时，乡村建设用地规模却在不断增长，根据自然资源部的土地调查数据，2006年至2016年我国农村居民点用地增加了3323万亩，因此，推进村庄整合是提升乡村土地集约利用的手段。
保障城市发展用地需求。过去我国城市经历了高速发展时期，城市新增建设用地指标主要用于保障城市基础设施、公共服务设施和产业用地，能够用于商业和居住方面的数量有限。为了保障城市发展用地，利用增减挂钩政策，地方出现了重庆地票、嘉兴“两分两换”等积极探索。增减挂钩政策最初只限于在县域范围内，主要是大城市周边和一些发达地区县城发展的用地保障措施。
增加农村发展的资金支持。通常村庄整合可以产生建设用地增减挂钩指标，这个指标可以进行交易，交易所得主要返还农村，用于弥补村庄整合成本、返还集体经济组织和补偿农民。比如，重庆的地票交易已经开展了12年，每年用于交易的地票约3万亩，每亩地票交易价格约是20万元，每年能够返还农村和农民资金大致为60亿元，实质上是城市发展对乡村的反哺。
改善农村生产居住环境。我国村庄普遍存在基础设施条件相对较差的情况，通过村庄整合，按照城市基础设施标准建设农村居住区，推动农民适当集中，优化了生产生活环境，改善了公共服务，切实改善了农村生产生活条件。比如，在成都一些地方进行的“双放弃”流转，使得农户成为真正的城市居民，享受城市居民所享有的住房、医疗和社会保障、子女入学等优质公共服务。
以规范创新进一步推动村庄整合工作
随着城镇化进程的深入，推动村庄整合具有客观必然性，但是不顾客观实际，采取“一刀切”办法，通过大规模合村并居推动村庄整合的模式必须进行规范。从发展趋势看，盘活乡村资源既是推动城乡融合发展，实现国内良性循环的内在需求，也是满足人民群众对美好生活向往，推动高质量发展的基本路径。推进村庄整合需要在尊重农民意愿基础上展开，当前建议以宅基地自愿有偿退出为抓手，通过市场化方式推进村庄整合工作，配合政府对乡村的投入，以资产运营的方式和理念，推动城乡要素双向流动，盘活乡村存量资产。
成立宅基地退出承接机构。在推进户籍制度改革时，没有设计农民落户城镇后农村宅基地的退出机制，这是造成“空心村”的重要原因。考虑到宅基地的特殊性，如果完全放开将会带来混乱，而任由荒废，是乡村资源的巨大浪费，建议由地方政府、平台公司等为主体牵头成立专业化机构，通过市场化手段承接进城落户农民自愿退出的宅基地。由该机构负责组织对退出宅基地进行复垦或者再利用，对需要再利用的宅基地要依托产权交易平台入市流转，打通城市要素下乡的制约瓶颈，畅通城乡良性循环。
多渠道盘活退出宅基地空间资源。退出宅基地的建设空间要保障乡村发展需求，一是对于自然环境条件较好的地方，鼓励利用退出宅基地发展乡村旅游、健康养老等新业态，允许按照城市商业用地模式进行经营，满足城市要素下乡需求。二是保障农业现代化建设空间，鼓励将退出宅基地建设空间用于仓储加工、冷链物流、数字农业等建设。三是鼓励以退出宅基地复垦后腾挪出的建设空间作为载体，通过建设空间异地调整入市等方式，创新城乡区域合作。四是要引入专业经营机构（人才）参与退出宅基地空间资产运营，提升资产运营效率。
建立宅基地退出的支撑体系。宅基地退出是一个系统工程，一是赋予新成立的土地退出承接机构作为宅基地流转中介职能，有序引导宅基地退出。二是各级政府设立支持农村土地权益退出的城乡融合发展专项基金，服务于农村土地权益退出和乡村产业发展。三是尽快建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制，允许农村退出宅基地复垦后腾挪出的城乡建设用地增减挂钩指标异地入市。四是建立对退出宅基地资产的税收办法，对于已经纳入商业运营的退出宅基地要参照城市用地征收相应资产税，保障农村稳定投入。
（作者分别为国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员；国家发改委城市和小城镇改革发展中心教授级高级工程师）
