基层干部“工具化”倾向的治理之道
作者：黄新华 来源：《 人民论坛 》 发布时间：2020-11-05
核心提示： 基层治理是国家治理的根基。在日益复杂化的基层治理中，一些基层干部在工作中表现出生硬理解政策，机械执行政策的“工具化”倾向，这既有体制机制方面的原因，也源于公共服务动机缺乏以及能力不足等。破解基层干部“工具化”倾向问题，要多管齐下综合施策，培养积极进取、敢于担当、善于工作的基层干部，把我国制度优势更好转化为基层治理效能。
【摘要】基层治理是国家治理的根基。在日益复杂化的基层治理中，一些基层干部在工作中表现出生硬理解政策，机械执行政策的“工具化”倾向，这既有体制机制方面的原因，也源于公共服务动机缺乏以及能力不足等。破解基层干部“工具化”倾向问题，要多管齐下综合施策，培养积极进取、敢于担当、善于工作的基层干部，把我国制度优势更好转化为基层治理效能。
【关键词】基层干部 “工具化” 治理机制 【中图分类号】D262 【文献标识码】A
党的十八大以来，在国家治理现代化进程中，基层治理体系和治理能力现代化取得了长足进展，基层干部发挥了重要作用。但是，基层治理问题错综复杂，人民群众对基层治理的要求越来越高，在各种矛盾和利益冲突叠加的情况下，少数基层干部在工作中生硬理解政策，机械执行政策，存在落实僵化、创造退化、思路老化等政策执行的“工具化”倾向，干部“工具化”使基层治理效果大打折扣。破解基层干部“工具化”倾向问题，鼓励基层干部积极担当作为，是新时代推进基层治理现代化的题中应有之义。
基层干部“工具化”倾向的特征
基层干部在基层治理中拥有一定的自由裁量权，他们在政策执行上的策略甚至会成为政策的一部分。在实际情况中，一些基层干部不认真考虑政策执行的可行性与实际情况结合的适应性，而是一味地发挥“搬运工”的作用，文件上写着做什么就做什么，上级部门说怎么做就怎么做，这种“工具”干部具有三个典型特征。
一是工作完成重数量轻质量。“工具”干部忽视在组织和工作中的个人价值，把自己定位为系统中的“工具”，关注“工具”效率的最大化，习惯于采用数字完成、名义完成的策略，在统计数字、完成判定上下功夫，忽视实际完成工作的效果和质量，甚至为了“完成率”弄虚作假或舍本逐末，损害了人民群众对党和政府的信任。
二是工作缺乏主动性和担当精神。“工具”干部以“佛系”的心态看待工作，“多一事不如少一事”“说多少做多少，不说不做”“不求有功，但求无过”，不仅在工作中缺乏主动性，只是最低限度完成“规定动作”，而且缺乏思考与创新精神，遇到困难“能躲则躲、能推则推”，遇到问题“不愿决策，不敢拍板”，裹足不前，没有敢于担当责任的勇气。
三是工作作风僵化固化套路化。“工具”干部对待工作呆板僵硬，按照上级规定的模板操作，“上级怎么说，文件怎么写，我们怎么做”。当群众有意见时，将责任甩给上级部门；当上级有意见时，将责任推给下级，典型的工作套路是“布置一下、传达一下、上报一下、推脱一下”，俨然一个“二传手”。一切照搬上级指示和政策文件，只要“照章办事”就是尽心尽力。
基层干部“工具化”倾向的根源
一是源于基层政府的制度性特征。基层政府处于国家治理体系中的最末端层级，存在着“权小事多人少责任大”的制度性特征。首先，基层政府缺乏足够的决策权、资源配置权和执法权，上级职能部门可以对基层工作检查督查，导致基层干部难以发挥主观能动性。其次，上级部门的各项工作最终都汇集到人数有限的基层政府，“上面千条线，下面一根针”，基层干部身兼多职忙于应对、疲于奔命，按部就班完成本职工作已是不易。最后，在行政科层制中，基层干部作为具体工作的责任人，一旦出现问题就得无条件承担责任，这种压力让基层干部在工作中谨小慎微、战战兢兢，机械执行命令，不犯错不担责。
二是源于政策过程的过度技术化。政策过程的技术化包括政策解决问题的方案技术化、政策执行工具技术化和政策评价技术化等。具体表现为上级部门在给基层政府布置政策方案时有明确的指令和详细的要求，政策过程的技术化在一定程度上是科学执政的体现。但在基层实践中，往往出现政策过程过度技术化的现象。许多基层干部都有这样的体会，上级布置的工作指令过多、规则过细、要求过严，每项工作都有标准和指标，每个任务都有细则，动辄“死命令、严要求”。尤其是随着考评工作中细则指标不断增多，用各种细节问题、各类指标对基层干部进行评价考核，过度技术化的政策过程挫伤了基层干部工作的热情和积极性，束缚了他们的手脚和创造力。
三是源于激励匮乏与问责泛化。不同于主政一方的地方官员拥有的“晋升”激励，基层干部的晋升空间和概率相对较小，许多干部的职业生涯局限在特定地区和特定层级，存在着明显的晋升“天花板”。而且，基层工资待遇、奖金福利等物质激励和表彰荣誉、社会声望等精神激励较少，激励的匮乏让基层干部形成了对待工作的消极心态，逐渐形成了“工具化”的工作习惯。不仅如此，作为政策的实际执行者，基层干部的工作一旦出现了差错，各种问责就会纷至沓来。在问责和批评中，基层官员的理性选择就是采取“忙而不动、纳入常规、隐匿信息、模糊因果关系、转移视线、找替罪羊”的避责策略，本着“不出事的逻辑”按部就班即可。
四是源于公共服务动机缺乏。公共服务动机是“个人主要或完全基于公共制度与组织的动机所驱使的倾向”，是“进行公共服务的使命感、强烈的目标和承诺感的自我牺牲精神”。在我国，党和政府的宗旨是全心全意为人民服务，要求广大党员和政府工作人员主动进取、充满热情、全身心投入到为人民服务中，这即是公共服务动机的体现。但是，基层干部的公共服务动机由于地区经济发展水平、工资收入以及工作满意度特征的不同而存在显著差异。公共服务动机是基层干部主动创新变革、服务群众的内在动力，缺乏公共服务动机使得基层干部工作的主动性和积极性丧失，安于一隅，不思进取。
五是源于自身能力不足。有的基层干部是因为缺乏教育培训，文化水平不高，理论水平够；有的基层干部是因为工作常年偏于一隅，视野不足，缺乏创造力；还有的基层干部是因为自身工作脱离实际，认识不到位。能力不足会导致基层干部在落实政策、执行任务过程中容易出现理解和认识上的偏差，使一些基层干部“想为而不能为”，在工作中只能采取保守的做法，照搬照抄政策文件，机械执行上级指令。
基层干部“工具化”倾向的治理机制
存在“工具化”倾向的基层干部似乎按时完成了工作，也没有失职渎职。但实际上，这种出工不出力、做事不担责的做法，恰是典型的为官不为。因此，探索基层干部“工具化”倾向的治理路径，塑造敢于担当、善于工作的基层干部队伍，是建设服务型政府的内在要求。
第一，在改变基层干部思想上下功夫。一是教育引导基层干部正确认识自身定位。要让基层干部认识到他们绝不是处于行政体系末端的“工具”，而是将党和政府的方针政策落实到“最后一公里”的核心力量，是基层治理的主体，进而摒弃“工具化”的定位，积极、主动、创造性地完成各项工作。二是教育引导基层干部树立正确的政绩观和价值观。衡量一切工作得失的标准是“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”，人民才是“政绩的阅卷人”。要让基层干部认识到只有群众满意而不是上级满意才是真正的政绩，从而解决基层干部为了上级满意而照指令机械办事的“工具”心理。三是教育引导基层干部树立担当意识和担当精神。要用习近平新时代中国特色社会主义思想教育引导广大基层干部不忘初心、牢记使命，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，提高基层工作的使命感和荣誉感。这样不仅有助于提升基层干部的公共服务动机，产生不断投身公共服务的内在动力，而且有助于自觉抛弃“工具化”的工作思维，满怀热情地投入到为人民服务的工作中。
第二，改革完善基层干部管理体制。一要持续改进考核评价机制。根据中共中央办公厅印发的《党政领导干部考核工作条例》提出的“客观全面、简便有效”“注重实绩、群众公认”等原则，改进基层干部考核办法，清理繁杂、琐碎、无意义的考核，将基层干部从疲于应对检查考核中解放出来。改变过度依赖各种数据、指标作为考核评价的唯一准则的做法，防止标准和指标挫伤基层干部的工作热情。考核既要看结果又要看过程，将存在“工具化”倾向的基层干部和主动作为、积极担当的基层干部识别区分，对后者予以激励。二要健全监督问责机制。过度泛化的问责让基层干部在工作中畏首畏尾，成为没有灵魂的“工具人”。问责是针对懒政怠政、不作为、无担当，问的是违法违纪之责，而不是对基层干部求全责备、吹毛求疵。因此，可改变过度问责的做法，释放基层干部的工作活力，尤其要慎用各种“责任状”“一票否决”，防止高压之下的基层干部形成保守做事的心理。三要建立健全容错纠错机制。“工具化”的行事方式是基层干部在“做的多，错的多”的环境中发展出的一种自我保护策略。认真识别基层干部的工作，对基层干部因为积极作为、敢于创新、勇于担当而犯下的探索性错误、非原则性错误给予宽容，以建设性的方式积极处理，从而引导基层干部形成敢作为敢担当的工作作风。
第三，为基层干部营造良好的工作环境。一要持续落实基层减负。中共中央办公厅印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，体现了党中央为基层减负的决心和坚定态度。基层减负需要从优化政府职责体系和组织结构、明确基层权责关系、整治形式主义、防止检查考核泛滥等方面入手，持续消除基层干部身上的层层重压，释放基层干部干事创业热情，让基层干部能够投入到一线工作中。二要强化对基层的正向激励。一方面，要畅通和拓宽基层干部的晋升渠道，坚持职务与职级并行，健全干部选拔晋升机制，破除基层干部晋升的“天花板”，让基层干部有盼头、有奔头。另一方面，要保障落实基层干部工资薪酬、津贴补贴、年假休假等基本待遇和福利，逐步提高基层干部的绩效奖金，让基层干部的获得与付出、权力与义务相匹配。三要加强对基层干部的精神奖励。要树立积极担当的典型，表彰实干实绩的干部，大力宣传基层干部的先进事迹，为基层干部树立榜样，增强基层干部的荣誉感和使命感。
第四，提升基层干部的综合能力。一要强化基层干部的学习能力。中国共产党是一个学习型政党，学习进取是我们党得以取得一个又一个胜利的“秘诀”。增强学习能力是基层干部克服本领恐慌、能力不足的唯一方法。为此，基层干部要“坚持学思结合、学以致用、终身学习与兼容借鉴的原则”，提升自身知识水平和业务能力。二要夯实基层干部的治理能力。基层干部的治理能力是国家治理能力的重要组成部分，通过系统的专业知识和技能培训、“理论+业务”的研学，邀请职能部门负责人、基层主官以及专家学者进行专题授课、座谈交流，让基层干部解放思想、拓宽视野，夯实基层干部应对复杂环境的治理能力。三要加强基层干部运用现代信息技术的能力。互联网、大数据、云计算、人工智能、物联网和区块链等现代科技手段，改变和革新了社会治理机制与工具。基层干部要加强对新技术的学习，善于应用信息技术替代繁杂、机械、重复的劳动，在提升效率的同时有更多的精力投入到为群众服务的创造性工作中。
第五，优化上下级政府间关系。基层政府和上级政府不是简单的指挥与服从关系，而是指导与被指导的关系。指导不是指挥，基层工作需要基层干部在上级的指导下发挥自身接近实际、熟悉基层的优势，将政策进行再制定、工作进行再分解，从而顺利地推进，而不是在上级部门的指挥下完成任务。因此，必须改革和优化上下级政府间关系。一是上级政府部门要认识到基层干部在工作中是并肩作战的战友，而不是机械服从命令的“工具”，基层干部发挥主观能动性才能更好地完成基层工作。二是要改变政策文件中细则过多指令过严的做法，为基层干部留下因地制宜地改进和创新的空间，让政策和工作能够符合本地实际。三是要畅通双向沟通交流渠道，基层干部和上级部门应多交流探讨，上级部门在政策制定之初可充分听取基层意见，制定科学适用、具有可操作性的政策，在政策执行时能够因时因地进行合理调整，在督查整改时能够共同商讨，提出有可操作性的整改方案。四是要建立双向评价体制，给予基层干部参与考核评价的机会，让基层干部真正作为主体参与到基层工作评价考核中。
（作者为厦门大学公共事务学院教授、博导，厦门大学县域社会治理能力建设研究中心主任；厦门大学公共事务学院博士研究生石术对本文亦有贡献）
【注：本文系福建省本科高校重大教育教学改革研究项目“面向国家治理现代化需求的MPA创新人才培养机制探索”（项目编号：FBJG20180089）的阶段性成果】
【参考文献】
①梁玉兰：《工具化政策及其人本化复归》，《湖北社会科学》，2011年第2期。
②周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007年第7期。
③倪星、王锐：《从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究》，《政治学研究》，2017年第2期。
