“三级和议”议出和谐乡村
作者：史丽娜 来源：《 人民论坛 》 发布时间：2020-11-10
【摘要】和谐乡村建设是国家治理的重要组成部分，也是实现国家治理现代化的重要环节。党的十九大以来，基层社会治理提升到前所未有的高度，面对乡村社会政策落实不到位、利益纠纷不清、矛盾化解不断等长期困扰乡村治理的难题，应逐渐探索建立“三级和议”制度，解决乡村社会建设和发展过程中的困难和问题，构建一条最深入基层、反应最迅速、化解矛盾最有效的基层利益纠纷和矛盾解决机制，从而打造一种现代化的乡村治理新模式。
【关键词】乡村治理 三级和议 和谐乡村 【中图分类号】C31 【文献标识码】A
近些年来，我国基层治理的重心正逐步由经济发展向社会治理转型，提高治理能力和水平是大势所趋。如今，为解决基层社会治理模式僵化，治理水平不高、治理能力不足等一系列问题，必须要加强和创新社会治理，提升乡村社会治理水平，解决乡村社会人民群众面临的矛盾和纠纷，打造共治、共享、和谐的现代化乡村社会。
“三级和议”制度的运行方式
“三级和议”是乡村社会治理一种矛盾和纠纷解决方式，是打造社会治理共同体理念下的一种新探索。通过构建三级和议协商平台，针对基层群众在日常生活交往中面临的政策宣传和执行、法律纠纷、利益分配和矛盾等问题，由“和议员”收集问题，按照问题解决的复杂程度反馈到三级平台中进行公正、公平、有效地协商解决，从而畅通政府与基层群众沟通的渠道，推动社会治理中心的资源和服务权限下沉到基层，实现政府和基层群众双向良性互动。
一级和议是由乡村社会中的“和议员”进行协商解决具体的矛盾纠纷，“和议员”一般由各乡村村民小组长、党员或乡村中德高望重的人组成，众多“和议员”组建成一个和议人才库。当乡村社会中双方或多方出现矛盾或利益纠纷时，按照属地就近原则，由“和议员”就近召集当事人双方或多方，对较为简单的矛盾纠纷进行公平公正的初步和议；二级和议由村两委领导担任“和议长”，通过召集一级“和议员”、村干部及双方或多方当事人，针对一般的矛盾和纠纷进行和议；三级和议由镇政府领导为“和议长”，主要是针对政策性强，涉及纠纷人数多，时间跨度长的复杂性矛盾纠纷进行和议。在处理具体的矛盾纠纷过程中，一级和议无法解决的矛盾纠纷及一级和议调解协商的结果当事人不满意的，由“和议员”将矛盾纠纷递交二级和议，如果仍然未得到有效解决，则由乡镇党委政府领导主导三级会议进行协商解决。
“三级和议”通过建立矛盾纠纷化解的三级程序，立足于矛盾纠纷化解、政策法规宣传、舆情信息收集等功能，及时、有效了解基层社会的实际情况，可以更好地满足人民群众对于解决矛盾纠纷的需要。同时，有利于解决基层社会组织功能不全、组织功能弱化的难题，也有利于党和国家对广大乡村基层的管控和治理，进一步培育和提升群众参与社会治理的水平，激发了社会自主治理活力，推动群众自治进步。
乡村治理面临矛盾纠纷问题
我国广大农村幅地辽阔，人口分布广泛，居民以传统的群落聚集而居，人与人之间主要依靠“熟人关系”维系运转。近些年来，城乡发展不均衡情况较为凸显，随着基层群众主体权利意识觉醒，人们对乡村社会治理能力和水平的要求越来越高，但客观来看，目前我国乡村社会治理水平和治理能力还存在很多问题。
国家政策宣传滞后，执行落实不到位。在中央大力支持农村发展的背景下，支持和帮扶农村发展的政策也越来越多，一些惠农政策也使得“三农”问题得到了实实在在的解决，但是在此过程中，依然存在政策宣传不到位、执行有偏差、监督机制不健全的问题，比如拆迁补偿、修路占地、扶助政策等关系群众切身利益的问题，如果政策贯彻落实不当，很容易引起基层群众误解，导致村民对政府产生不信任。另外，一些基层群众知识水平不高，认知能力有限，针对上级政府发布的一些精准扶贫政策和相关法律法规等认识不透，理解起来会产生偏差，甚至对国家政策错误解读，进而产生不满情绪或矛盾纠纷，这不仅严重损害政府在群众心目中的形象，也阻碍和谐乡村建设的进程。
群众出现利益矛盾，反映渠道不畅通。随着现代化市场经济的发展，乡村社会传统的人情交往模式受到一定冲击。一方面，农村“空心化”严重，留守老人居多，一些游手好闲、好吃懒做的人员往往喜欢钻空子，侵占别人财物，甚至出现盗窃犯罪等严重问题；另一方面，农村居民的“小农”思想严重，这种在长期农耕过程中形成的一种思想观念和行为习惯，导致规则意识和法律意识淡薄，村民往往通过乡村原始的处事方式和行为逻辑交往，容易产生矛盾纠纷。比如，田地纠纷、骗取贷款、强取豪夺等，这些矛盾和纠纷发生频率高、涉及人数广、解决起来错综复杂。人们在交往过程中碰到公共利益分配不均、经济纠纷、权益损害等情况时，不能明确找到问题解决主体，投诉和解决的渠道也不畅通，这无疑大大地增加了问题的长期性、多变性和复杂性，影响社会的和谐稳定。
乡村社会化解矛盾纠纷需用好 “三级和议”
我国正处于剧烈的社会转型期，基层社会治理也面临着重大挑战。三级和议制度作为党委政府组织与基层群众紧密联系的沟通渠道，处理矛盾纠纷时及时高效、覆盖人员范围广泛、处置程序正当，进一步健全了党委领导、政府负责、公众参与的社会治理体系，丰富了乡村法治、德治、自治相结合的基层治理体系内涵。通过三级和议制度运行，将会提升基层组织能力、强化组织功效，提升政府公信力，有利于构建人民群众安居乐业、和谐美满、繁荣而又充满活力的现代化乡村。
加大“和议员”专业培训，提升专业能力。“和议员”是三级和议制度的关键，“和议员”的能力和水平决定三级和议制度的成败。虽然人才库中的“和议员”是经过精心挑选，由乡村中有一定威望和能力的人员担任，但是还可能会存在对政府政策了解不到位、法律规章制度不熟悉、处理纠纷矛盾程序不清楚等专业能力上的不足，在具体解决问题过程中也可能会出现人情关系干扰，有失公平公正原则的现象，因此要大力加强和组织“和议员”的专业知识培训，通过采取政府购买服务等方式，提高“和议员”的参与度和积极性，充分赋予“和议员”在政策指导、信访代理、法律纠纷等方面的职能权限，提供面向基层群众的个性化“小微服务”，从而使“和议员”成为党委政府与人民群众间的最有效的沟通纽带。
广泛收集基层舆情民意，汇聚群众意见。近些年来，中央出台多项支农惠农的政策及法律规章制度，投入大量的公共资源，极大改善了农民生产生活的条件。这些政策从中央到省（直辖市、自治区），到地级市（州），再到县、乡镇、村，自上而下层层传达到基层，一方面，由于群众认知能力、理解能力有限，导致解读政策法律规章偏差、错位，在解读政策偏差的情况下，由于受利益驱使也会导致群众推诿扯皮、钻政策空子等纠纷问题；另一方面，乡村基层干部与群众密切联系少，将会影响政策执行落实，导致政策执行出现真空、失真等现象。因此，“和议员”作为收集乡情民意的最初端，可以充分利用“和议员”分布广、熟悉基层情况和具体事务的优势，最大限度收集基层群众最关心、最直接、最迫切解决的问题，能够及时将问题解决在基层，解决不了的问题反馈到当地党委政府，由当地党委政府第三级和议平台解决。
高效解决基层矛盾纠纷，构建和谐乡村。各级政府和职能部门，应主动充分下沉治理资源，充分发挥三级和议平台优势，及时回应群众生活中遇到的困难和问题，将乡村社会中涉及到村民之间、村民与集体组织之间的利益纠纷，反馈到和议平台，“和议员”召集专门和议会议，集中力量协商解决乡村社会中矛盾纠纷问题，使人民群众利益得到有效保障。例如，重庆市綦江区新盛镇石桥村准备修建一条村级硬化公路，占用村民土地水田，由于赔偿金额无法达成一致，承包方与村民陷入了争执，此事反馈到乡村“和议员”调解，经过实地察看，结合国家赔偿政策等，“和议员”提出了合理的解决建议，事情得到了圆满解决。可以看出，“和议员”秉承公平、公正的原则，及时解决乡村社会发展中人民群众的矛盾纠纷，不仅减少了乡村社会群众冲突、上访现象，而且在乡村社会中形成了良好的示范效应。
人民群众对美好生活的向往，就是政府公共服务之所向。这既依靠国家公共服务体系的精准支持，也依赖于基层社会治理的有效保障。通过三级和议制度运行，从自然村落小组到村组织，再到镇政府组织，层层化解基层社会生活中人民群众矛盾和纠纷，主动维护人民群众的利益，推动基层社会治理向着精细化、精准化、服务化方向发展。
（作者为山东大学文艺美学研究中心博士研究生）
