发挥人民调解的农村社会稳定作用
作者：周庆智 来源：《 人民论坛 》 发布时间：2020-11-11
核心提示： 乡村社会信任关系具有熟人社会的一般特性，因此在传统乡村社会日常生活矛盾纠纷的处置中，民间调解一直在发生作用。人民调解尊重民间调解习惯并将其作出现代性转化，实质上是将礼俗秩序与法律秩序结合起来。以人民调解的制度化形式介入乡村社会矛盾纠纷的化解，有利于乡村社会秩序和谐和法治进步。
【摘要】乡村社会信任关系具有熟人社会的一般特性，因此在传统乡村社会日常生活矛盾纠纷的处置中，民间调解一直在发生作用。人民调解尊重民间调解习惯并将其作出现代性转化，实质上是将礼俗秩序与法律秩序结合起来。以人民调解的制度化形式介入乡村社会矛盾纠纷的化解，有利于乡村社会秩序和谐和法治进步。
【关键词】人民调解制度 乡村 信任 民间权威 制度权威
【中图分类号】C912 【文献标识码】A
在传统乡村社会日常生活矛盾纠纷的处置中，民间调解一直在发生作用。民间调解对村民身份认同和村庄秩序维护具有关键性意义。因为乡村社会信任关系具有熟人社会的一般特性，亦即伦理型社会的身份关系特点及其个别关联的特殊主义倾向。改革开放后，乡村权利关系发生了变化，因利益受损引发的矛盾纠纷增多。化解乡村社会的矛盾纠纷，除了司法或行政力量介入，也需要社会力量参与，而人民调解制度正是汇合了司法或行政力量与民间力量的一种矛盾纠纷调处形式，这种矛盾调处形式，在基层或村社具有半官方性质，即使是乡镇及以上的行政调解，也大多秉持民间智慧，以调解为主而并无强制意味，是当事双方都可以接受的和解方式。也就是说，人民调解融合了人情和法理两方面的权威，即调解的结果对双方当事人的约束力体现在情理和法理两个方面，对当事人的社会信任关系和法律适用方面也有直接的影响，所以它才能够成为乡村社会有传统和现实依据的矛盾调处形式之一。
人民调解制度的传统来源及现实发展条件
在今天的农村，虽然已经没有类似人民公社那样的地方组织形式，而是一个以家庭为单位的村社组织结构形式，但那种“面对面社群”（Face to Face Group）的乡土特性一直渗透在村民的日常生活世界当中。在村社共同体，人们以血缘为纽带聚族而居，形成了世代毗邻的地缘关系，以农户家庭而不是个人为单元，靠耕种为生，社会同质性高而社会分化比较低，传统价值比较深厚，因此，人际关系中的伦理约束、人情特点等文化因素，对乡村社会共同体的维系还发挥着关键性作用。
也就是说，广大农村的社会信任关系具有熟人社会的一般特性，而熟人社会日常生活中的矛盾纠纷，当事人非不得已，是不会轻启讼端的，因为无论结果如何都是对村庄社会关系网络的伤害。所以，民间调解就是一种适合伦理主义特性的矛盾调处方式。比较而言，来自外部的正式制度或法律规范对乡村矛盾纠纷的介入，则带有浓重的形式主义特性，与乡土社会的习俗、惯例和规矩等地方知识不是可以包容的体系，发挥的作用有一定的局限。也就是说，在乡土文化中行政力量或法律裁处并不是解决纠纷的最佳途径，比如法律对日常矛盾纠纷的介入，经常与传统不合，甚至具有否定的价值，而人民调解制度结合了乡土惯例和正式规范的特点，既具有权威性又对乡村社会关系具有形塑能力，对乡村社会矛盾纠纷的化解能够真正发挥止讼解纷的作用。
人民调解有传统依据。乡村社会有民间调解这样一个传统，且贯穿于村民的生产方式、行为方式、生活习惯的方方面面。传统乡村，村民之间的矛盾纠纷一般不会进入诉讼程序，因为这被视为是一个影响社区共同体和谐关系的不体面的、不名誉的事情，并且当事各方所付出的诉讼成本也太大。所以，乡村日常生活中发生的矛盾纠纷一般都会在宗族长老、乡绅或老人的主持下得到化解，形成一种非常有效的民间调处机制。另一方面，国家（朝廷）也把基层社会“无讼”作为考核地方官员的要求，在地方设有政府调处机构，县衙大力推动甚至强制要求以民间调处的方式来解决乡民纠纷，达到治下社区“息讼”的目标。而且，民间调解还有一个教育村民的作用，即之所以有纷争，是因为教化不到位，矛盾纠纷的调解过程就是一个教化过程。事实上民间调解已成为传统基层治理秩序特性的基础部分。
人民调解有现实根据。今天的广大农村社会还是一个半开放的伦理型社会，社区结构的主要特征是家庭之间的关联形式，而非个体自治的形式，人们将家庭关系理解为社会秩序的一个基本层面。这样的乡村社会是一个“礼俗社会”，乡土社会的信用并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索的可靠性。也就是说，富于地方性的乡土社会是一个基于“规矩”的熟人社会，民间调解来自于对传统的服膺，主要是讲“规矩”或“评理”。在这个意义上，“乡土社会中法律是无从发生的”，换言之，作为一种正式规范，法律可以调整人们的基本关系，但乡村社会日常生活中的矛盾处理，汇入了大量“规矩”考量的民间调解具有无可替代的功能作用。概言之，从社会性质上看，今天的乡村社会并没有从传统价值里走出多远，寻求秩序与和谐，仍然是村社共同体的生活状态和行为取向。止讼解纷的传统习惯还是体现在人们日常生活观念和行为之中，在维护乡村社会共同体秩序的基础性价值和社会凝聚力上发挥作用。从乡村矛盾纠纷的性质上看，大量社会矛盾主要由利益纠纷引起，大多发生在亲戚、朋友以及邻里之间，这类矛盾虽然一般不会引发恶性治安案件或群体性事件，但却比较普遍。能够在法、理、情关系中找到平衡的人民调解制度或机制，对当前农村社会的各类矛盾纠纷真正能够起到止讼解纷和秩序和谐的作用。
传统的议事与调解机制再度兴起。乡村社会矛盾纠纷虽然大多发生在具体的个人之间，但不仅仅意味着个体之间的关联，更可能是家庭甚至家族之间的关联。这也是乡村社区秩序与城市社区秩序非常不同的特性，后者基本上属于个体之间的关联，而乡村个体之间的矛盾纠纷远比矛盾纠纷本身意味着更多，这是因为基于“差序格局”社会关系结构特性上的个人之间发生的矛盾纠纷，可能涉及与这个人所发生联系的家人、熟人甚或“社会圈子”。任何个人之间矛盾纠纷的调处都需要放到具体的私人关系情境当中。今天，很多乡村社区出现了“和事佬”工作室、“老娘舅”调解站、“银发”劝导组，不少乡村建立了村民议事会、老乡说理平台、村嫂化解团，这些民间调解组织发展的特点，就是运用传统来源——邻居、亲属、熟人、乡贤、老人等等社会信任关系的特性，它区别于法律的形式主义标准裁决，采用更为弹性、民间熟悉和易于接受的原则化解矛盾，在维护乡村社会和谐秩序方面发挥着不可替代的作用。
人民调解的制度供给问题
兼具传统和现代文化特征的人民调解形式，对化解农村矛盾纠纷、维护农村社会稳定发挥着基础性的作用，是农村社会秩序稳定的整合机制之一。从近些年的基层经验上看，如果村民之间的矛盾纠纷长期得不到解决，一方面会影响乡村社会内部的秩序和谐，另一方面可能因这类矛盾纠纷出现针对公共组织（政府）的上访甚至群体性事件。
但当前的人民调解工作需要解决两个方面的问题：一个是权威性不足的问题；一个是制度化不够的问题。现在的农村是个体化、家庭化的社会结构形式，主要由从事农业生产活动的农业劳动者和进城务工的农民工这两个部分构成。从权威性质上看，那种建立在传统和经验上的权威形式如“长老权力”在不断地弱化，而司法或行政权力等外部权威调整乡村矛盾纠纷的合法性也不足。所以，怎样把地方权威与制度权威整合起来，需要从制度供给上作出改变，促进制度化权威与社会权威融合。尽管人民调解制度提供了这种转化的可能，但需要克服一些习惯性的做法，即不能以司法或行政的做法取代民间调解，使民间权威无法发挥作用，同时需要将制度权威与村社权威的结合制度化、常态化。
人民调解员的人员配置和专业培训不到位。人民调解员数量以及专职调解员配置不足。2018年全国兼职人民调解员有317.2万人，占总数的86.5%；专职人民调解员49.7万人，占总数的13.5%。另外，有些地方人民调解员的数量虽然达到一定规模，但专职人员比较少。例如，山西某县人民调解员有900多人，专职调解员只占到4%；有的镇人口达到近2万，而专职人民调解员只有8名。另外，对人民调解员的学习培训等方面还不够重视，没有形成系统性、规范化和常态化的模式，尤其是有些涉及政策与法律的社会矛盾纠纷，更需要专业知识与职务胜任力。
人民调解的组织建设不力和物质支持条件不足。一些城乡社区的人民调解委员会还没有全覆盖。比如山西一个县，在200多个行政村中只建成了40多个规范化的村和社区的调解委员会。这会在一定程度上影响村级矛盾纠纷的排查，难以将矛盾和问题解决在萌芽状态。另外，基层人民调解的办公场所和基础设施等方面不够完善，有的地方没有专门的调解室。专门的人民调解场所或类似的调解室，还没有实现全覆盖，有的基层是缺失的，这不同程度地影响到基层矛盾纠纷的解决。
人民调解的财政保障不够。政府是科层体系，按照正式规范运行，对人民调解这种非官非民的制度形式，政府财政投入甚至不能成为议程中的问题。当前，县级政府对调解人员的待遇存在不足的问题。例如，有些地方实行调解案件“以案定补”，给调解人员的工作补贴分别是：简易纠纷补30元，一般纠纷补100元，复杂纠纷补200元，重大纠纷补500—1000元。这种象征性的补贴对于培养调解人才、稳定调解员队伍来说，没有多大激励作用。况且，人民调解员的工作主要是在基层，好多情况下还需要入户、到田间、到工矿企业等调查和深入了解情况，要产生很多费用，需要足够的经费保障。
农村基层党组织在农民矛盾纠纷化解上的作用需要进一步发挥，这也是一个制度供给问题。从社会政治权威建构上看，农村基层党组织可以大有作为。因为基层党组织活跃于基层社会中，基本成员都是本乡本土的活跃份子，这意味着他（她）既是“组织里的人”，富于制度化权威，又是“村子里的人”，生活于乡土社会关系网络当中。换言之，基层党组织具备执政权资源和乡村传统权威资源，它能够、也应该成为在基层公共组织（政府）与个体民众之间发挥沟通、协商和整合作用的社会政治角色。现在集中要解决的问题是：怎样使基层党组织兼具官治与民治的双重特性，成为乡村社会政治中介角色，成为村社共同体利益的代理人和乡村社会政治秩序的守护人。这样一种社会政治角色功能的转变，则需要扎根于乡村社会基础及其权利关系结构的本质关联当中。
加强行政与民间互嵌式人民调解制度
从实地调研并结合全国农村社会情况看，当前的人民调解机制要在思想认识、人员队伍建制、制度保障、配套支持体系等方面大力加强。
加强人民调解的组织建设和队伍建设。首先，建立健全人民调解组织。建立县、乡镇、村（社区）三级人民调解组织网络。县级组建社会矛盾纠纷调处中心，在乡级依托司法所设立矛盾调处工作站，在行政村建立村级人民调解委员会。其次，优化调解员队伍。由县级政府统一招聘专职的人民调解员，然后根据县本级与各个乡镇政府的具体情况进行配置。比如，山西某县人民调解员的遴选条件包括：具有高中以上文化程度、党员、非在职的35岁以上、从事过综合治理的人员。该县据此招聘了38名专职人民调解员，分配到县乡，比较大的乡镇配置3人，较小的乡镇配置2人。再次，把调解人员所需要的经费保障包括业务经费、补贴、补助经费等纳入各级财政预算。同时，加强人民调解的硬件保障包括办公设备、办公室或者专门调解场所的保障。最后，实行考核措施和奖惩激励机制。制定专门的《人民调解员考核办法》，考核内容包括工作实绩、群众满意度以及遵守工作纪律情况，其中重点考核调解员的岗位责任制度、回访制度、信息传递与反馈制度，把考核结果与奖惩制度紧密结合起来。
促进人民调解的专业化与多种调处方式相结合。依托配置给每个村的法律顾问，让律师和法律服务人员参与到基层社会矛盾纠纷化解的人民调解团队当中，并且逐渐形成一种专业化的调解模式。同时，将多种调解方式相结合。比如山西某县有一个重要经验，就是多种调解方式相结合：有茶吧式、座谈式的调解和圆桌调解室等方式，还有互联网视频的远程参与调解，做到及时发现、及时指导、同步化解矛盾和问题。另外，对重大疑难复杂矛盾纠纷，实行县级调处中心牵头和分队负责，做到一案跟踪、集体研判，统筹律师、公证、司法鉴定等法律服务资源，会同有关部门合力攻坚化解。事实上山西某县在多种调解方式和工作机制的基础上，村级解决的矛盾纠纷占矛盾总数的76%，切实做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交。
完善调解对接的制度。通过诉调对接，访调对接，警调对接等，使人民调解、行政调解、司法调解这“三级联动”切实落到实处。实行“三级联动”调解机制，即发挥县级人民调解中心作为“矛盾纠纷案件调处的总枢纽”的主导作用，以及乡、村两级民间调解组织的基础性作用。发挥好人民调解在法律和政策宣传中的功能作用。在家庭纠纷、邻里纠纷、房屋宅基地纠纷等的调处过程中，调解人员要对矛盾当事人进行教育和做好相关法律政策的宣传，包括赡养、抚养、家庭和睦、邻里互助等一些价值观和法律在内的宣传、教育等，从而引导当事人树立守法意识和权利意识。建立信访联动工作机制，成立访调对接工作室并在信访局挂牌运行，这不仅可以通过调解来减少信访的数量和尽力避免矛盾的激化，而且还能为政府和信访部门提供有关的法律意见和建议等。
通过完善人民调解制度维护农村社会稳定
对乡村社会矛盾纠纷，基层政府习惯于用司法或行政方式来解决，并且，司法或行政的介入主要是为了“农村社会稳定”，其次才是对村民本身的关切。人民调解正好可以作出一个转换，就是把对农村秩序的关注转向对村民本身权益的关切上。因为与运用强制力的“行政维稳”不断引发矛盾有所不同，基层人民调解的基本目标是止讼解纷，防患于未然，颇似于传统社会由宗族长老主持的斡旋和解的民间调解方式，不仅尊重乡村的传统和经验，同时把民间权威与制度权威结合起来，把地方性知识与规范性知识结合起来，塑造一种基于传统和权利认知基础上的村庄秩序形态。
人民调解是传统观念与现代权利观念相融合的产物。人民调解不是外部力量介入村庄矛盾纠纷，是生长于传统价值中的民间调解惯例与国家法律规范的一种结合形式。它的优越之处在于，不破坏传统的村庄价值，并利用村庄权威形式，将其与国家正式权威关联起来。在实现公共组织目标的同时，也使村社共同体的社会关系网络和秩序观念具有更强的成员身份意识和团体凝聚力。反过来讲，不考虑乡村社会传统价值，以行政力量介入乡村矛盾纠纷，可能引发的矛盾比它解决的矛盾还要多。因为地方性的乡土社会自有一套不同于正式规范的价值体系，所以不管是“行政下乡”或“法律下乡”，都不能把乡村社会变成公共组织（政府）的规范裁判场，因为如果没有民间调解力量的广泛参与，很可能会将矛盾纠纷引向针对公共体制的对立和冲突，甚至造成乡村公共领域的公德缺失和社会情绪政治化。
人民调解于官于民都是两便的事情。于民有利的地方在于，人们对人际和谐的期待是为了不至于遭到村社共同体的孤立和边缘化；于官有利的地方在于，当人们的矛盾纠纷得不到化解或这个矛盾纠纷发生在公共组织与个体民众之间时，村民就非常有可能选择上访或告官的方式，所以，人民调解对有可能发生转化的日常矛盾或纠纷可以在不必运用行政或成本的情况下就可以解决掉，从而避免司法或行政方式的形式主义特性使政府卷入各种矛盾纠纷中。从这样的认识出发，就需要推动乡村社会形成“自己管理自己”的自治权利，让村民的公共意识和公共事务管理能力不断发展起来，同时需要认识到，乡村社会公共领域当中有义务也要有权利，要培养负责任的政府和负责任的个体民众，也就是说乡村公共领域不能变成公共组织（政府）的裁判场，离不开民间调解力量的广泛参与。
人民调解在基层社会治理方面具有独特的优势。人民调解把民间权威与制度权威融为一体。民间权威成长于村社共同体，建立在共同体成员认可的价值观念上，费孝通把它概括为由族长或乡绅维护的“长老权力”。今天的农村权威虽然与传统民间权威有质的不同，但社会基础还是相同的，即都是建立在传统和经验基础上的权威形式。今天的村民自治也大多由这样的权威来源构成，后者也是人民调解的村庄权威部分。在这个意义上，民间权威是依托于村民自治组织的，后者的发展为村民“自己管理自己”提供了可能，所以，村民的认同是关键，村庄权威就确立在村社共同体的认同上。与村庄权威比较，制度权威是正式规范，确立在政治与行政权力的规范基础上，对于村社共同体来说，它是司法或行政等外在的干预力量，这个外部权威如何与村庄权威协调并融合为一种制度化形式，人民调解就是一个成功的示范或例证，后者在把传统民间调解方式制度化的同时，把现代法治和权利观念也传输到村社共同体的公共生活秩序当中。
（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、博导）
【参考文献】
①费孝通：《乡土中国》，北京：人民出版社，2008年。
②周庆智：《官治与民治——中国基层社会秩序的重构》，北京：社会科学文献出版社，2019年。
