深化宅基地和农房改革 打造乡村经济新的增长点
作者：祝升明 来源：中国农村网 发布时间：2020-11-30
——浙江省衢州市宅基地和农房改革的实践和思考
衢州市地处浙江省西部、钱塘江上游，下辖“一市两区三县”，分别是江山市、柯城区、衢江区和龙游县、常山县和开化县。
近年来，衢州市紧紧围绕“3752”党建治理大花园顶层设计，以“三地一房”改革为核心，以“衢州有礼”诗画风光带为平台，科学推进农村宅基地和农房改革，通过聚焦宅基地规范管理、节约集约、三权分置、动能转换四大重点领域，开展一系列体制机制试点，打造出“农房—集聚—改革—产业”的宅基地和农房改革工作链条，走出一条独具衢州特色的乡村振兴路径，为浙江省“重要窗口”打造贡献“衢州力量”。
一、以宅基地规范管理为基础，构建科学的农民建房体系。一方面，解决三大管理难题。针对违章建房多，全面开展农房整治，从2018年开始，全市共整治“一户多宅”、附房等违法建筑34.3万宗、面积1705万平方米。针对建房审批难，按照“一窗受理、后台办结”原则，实施规划、国土“一张表”审批模式，提供线上审批、全程代办等服务，明确农民建房审批各个环节办理时限，实现农房审批时限由原来的90个工作日缩减到30个工作日。针对建房监管难，依据江南韵味、浙西特色、乡土风情，设计并免费提供240余套通用图集供建房户选择，制定农民建房风貌管控正负面清单;加强对农村建材产品质量监督、建房质量安全和建筑工匠管理;按照“带方案审批、带协议履约、带公示施工、带信用建房”的“四带审批”要求，确保建筑放样到场、基槽验收到场、施工过程到场、竣工验收到场“四到场”。另一方面，力求管理“三化”。力求布局科学化，建立“县(市)域乡村建设规划”+“村庄布点规划、村庄规划、村庄设计、农房设计”+“农村特色风貌规划”的“1+4+1”乡村规划体系，推动村庄规划和土地利用规划“两规融合”。明确“六不能、四必须”：不能在沿路沿河沿岸控制区、不能在饮用水源地保护区、不能在风景名胜区、不能占用优质耕地、不能在地质灾害隐患区、不能圈占大围墙建房;必须块状集中建房，必须限制建筑高度，必须统一建筑风貌，必须美化绿化庭院。全市8145个自然村现已按照分类引导管控要求，确定适建村1148个，限建村4226个，禁建村2771个，农民集聚点91个。力求管理信息化，强化大数据运用、智慧化管理，建设房地信息系统，实现“网上办”“掌上办”“一网通办”，目前房地信息系统已在全市推广应用，开通建房在线审批、建房贷款、房屋查询等功能。力求建房法治化，起草《衢州市农村住房建设管理条例》，重点对规划和用地、申请和审批、建设和管理及法律责任等进行规范，目前已提交市人大走立法程序。
二、以宅基地节约集约为导向，实现人口梯度集聚安置。龙游县作为省级农村改革试验区，有序引导3万多人口梯度集聚，走出一条“自然村整体搬迁、公寓式集中安置、宅基地同步复垦、差异化补助补偿、公司化运行管理”的新路子，为全省提供样本。一是三级分层安置。在县城及中心镇层面，开发县级安置小区，主推公寓式安置，现已建成县城晨东、湖镇阳湖、溪口翠竹、詹家芝溪等4个小区;在中心村层面，设立村级建房集聚点。推进“跨村建房”，非本村建房户在符合一户一宅前提下放弃原有宅基地，可在其他中心村申请建房。二是梯度转移安置。将部分中心村农民异地搬迁集聚后退出的质量较好的房屋，协商调剂给符合下山脱贫与退宅还耕条件但又无能力进城集聚的生活困难农户，允许按下山脱贫农户的标准进行安置，并给予政策帮扶。三是旧村改造安置。由村集体出资在中心自然村收储农户旧房屋和宅基地，统一平整后，组织有偿选位，促进人口向中心自然村集聚。如溪口镇石角村，村集聚小区现拥有新房70余幢，共节约建设用地1万平方米。四是老年公寓安置。探索“宅基地换养老”安置模式，对于部分低收入农户通过老年公寓的方式进行安置。安置对象自愿退出宅基地使用权，交归村集体所有，即可无偿使用由村集体出资建造的老年公寓直至其过世。
三、以宅基地三权分置为方向，积极开展宅基地和农房活权试点。在开化县华埠镇金星村、柯城区九华乡妙源村开展市级试点的基础上，各县(市、区)积极开展县级试点。一是盘“活”一批房。积极盘活闲置宅基地和农房，用于发展美丽经济幸福产业。发展民宿等乡村休闲旅游。常山县新昌乡泰安村乡贤流转准备拆除的老房子，开发成古色酒香的“村上酒舍”民宿，被省里评为白金宿。常山县天马街道天安村在村民整体搬迁后，将10幢夯土房集中收储，通过股份合作的形式交由乡贤打理，乡贤在尽量保留夯土房原有风味的前提下，整村打造乡村民宿群“云湖仙境”，有效实现了村民、村集体、乡贤三方共赢。尤其是开化县华埠镇和柯城区九华乡，通过试点带动，共培育白金宿2家，占全市白金宿的2/3，省定高端精品民宿10家，占全市高端精品民宿的25%。满足低收入农户、乡贤等的住房需求。衢江区高家镇利用闲置宅基地改善低收入农户住房，有效解决低收入农户危旧房问题。开化县杨林镇东坑口村将村委闲置楼房改造成“乡贤楼”，回乡投资创业且有住房需求的乡贤可以租赁公寓，解决“乡贤回乡无房住”的难题。发展物业经济。江山市张村乡秀峰村等地利用闲置农房发展来料加工、饭店等物业经济。二是用好一本“证”。针对流转做民宿的闲置农房，给流出农户和流入主体分别颁发不动产权证，流出农户的不动产权证上注明拥有宅基地资格权和农房所有权，流入主体的不动产权证上注明拥有宅基地使用权和农房使用权。针对有利用价值的非法一户多宅，柯城区、江山市等地开展集中收储，并颁发户主为村股份经济合作社的不动产权证。三是建好一个平台。依托市金控集团产权交易中心建立市农村产权交易中心，通过平台整合乡村资源包，对外发布招商信息、组织线上拍卖，发挥平台对接市场、配置资源的作用，实现农村闲置资源资产溢价。今年前10个月，全市农村产权平台交易额已达1.2亿元。四是打通一条融资渠道。开化县向省自然资源厅申请在宅基地管理系统中开发宅基地“三权分置”子模块，在模块中实现农房使用权流转抵押登记，目前金星村农户、宅基地和农房流转主体通过宅基地和农房抵押最高可贷款100万元，并执行基准利率。五是争取一个全国试点。积极争取宅基地制度改革全国试点，通过努力，江山市成为浙江省新增3个试点县之一，目前江山市已形成试点实施方案报农业农村部，一旦方案最终经全国人大批复，可进行破法试点。该方案涉及宅基地集体所有权行使、宅基地农户资格权保障、宅基地使用权流转、抵押以及宅基地自愿有偿退出、有偿使用、收益分配、审批、监管等内容。
四、以宅基地动能转换目标，助力乡村振兴大花园建设。聚焦“衢州有礼”诗画风光带，全面推进宅基地和农房盘活利用，唤醒闲置资源，导入新产业，实现村强民富。一是聚焦“衢州有礼”诗画风光带开展乡村品牌化经营。沿衢州钱塘江“一江两港三溪”(衢江、常山港、江山港、马金溪、石梁溪、庙源溪)总长约280公里，两侧各约3公里范围约1000平方公里，按照“空间规划率先在带上明确、资源要素率先在带上集聚、土地流转率先在带上完成、各项改革率先在带上试点、书记县长率先在带上负责”的要求，开展乡村品牌化经营，积极利用宅基地和农房改革发展美丽经济幸福产业，以更优惠的政策吸引工商资本参与农村发展，大力支持乡贤回乡投资创业。二是打造“五朵金花”。打造金微盟，柯城区万田乡等地以农房整治为契机，以拆出的集体建设用地建成“小微企业创业园”，服务村民创业就业。整出金土地，开展全域土地综合整治，对农村宅基地进行复垦，建设美丽田园。建好金屋顶，利用农村屋顶，大力发展光伏项目，实现扶贫重点帮扶村均收益6万元。兴旺金民宿，目前全市共有22家银宿以上高端精品民宿，其中白金宿2家。种出金树叶，积极发展一村万树绿色期权，如柯城区已有129家企业(商会、乡贤)参与认购，资金达500万元以上。
(作者为浙江省委党校2020年第二期中青班一班(三支部)学员，衢州市农业农村局党委书记、局长)
