习近平总书记强调：“打好精准脱贫攻坚战是决胜全面建成小康社会的‘三大攻坚战’之一，是现阶段必须跨越的特有关口。”自2013年习近平总书记第一次提出“精准扶贫”的重要指示之后，我国扶贫政策经历了从“大水漫灌式”扶贫到精准扶贫，再到形成精准扶贫、精准脱贫基本方略的过程。总体上，我国脱贫工作取得了举世瞩目的成就，也使贫困现象得到了巨大改善。但我们也应该认识到，脱贫工作中仍面临着许多问题和困难，这些问题在脱贫攻坚阶段依然存在，它们会阻碍我国脱贫事业的发展。为此，我们需要充分认识打好精准脱贫攻坚战的重要性和紧迫性，并从地方治理的角度深入分析现阶段打好脱贫攻坚战中可能遇到的问题，进而找到解决问题的对策。

打好精准脱贫攻坚战的重要性和紧迫性

打好精准脱贫攻坚战是实现全面建成小康社会的必由之路

“全面建成小康社会的核心在于‘全面’，‘短板’仍是贫困人口。”改革开放40年来数亿中国人甩掉了贫困帽子，但中国的扶贫任务仍然非常艰巨。经过多年扶贫、减贫工作的开展，现在剩下的基本都是不易脱贫的“硬骨头”和“大难题”，也是全面建成小康社会的路上必须要面对和深入解决的难题。这些难题不能靠粗放的扶贫方法来解决，而是需要提高扶贫工作的精准性，针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理，最终达到精准脱贫的目的。只有紧贴精准脱贫的目的，才能防止平均数掩盖大多数，推动贫困人口的减少，实现全面建成小康社会的目标。

打好精准脱贫攻坚战是实现全面建成小康社会的必由之路。从全面建成小康社会的标准来看，该标准要求我国城镇居民人均可支配收入应达到1.8万元，农村居民家庭人均纯收入应达到8000元，全民家庭恩格尔系数应低于40%，城镇居民最低生活保障率应在95%以上。按照这一标准，只有基本实现全民脱贫才能达到全面建成小康社会的标准，而基本实现全民脱贫则需要精准扶贫的帮助和精准脱贫的实现。此外，全面建成小康社会的目标也要求我国形成合理有序的基本收入分配格局，中等收入者占多数，绝对贫困现象基本消除，这必然离不开精准脱贫工作的开展。从全面建成小康社会的要求来看，全面建成小康社会要缩小收入分配差距，大幅减少扶贫对象。就目前现状来看，打好精准脱贫攻坚战是实现大幅减少扶贫对象的重要路径。

打好精准脱贫攻坚战是实现社会公平、缓解社会矛盾的不二法门

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这标志着我国社会生产力已经实现了巨大发展，并在总体上实现小康，但是同时我们还存在着发展不平衡不充分的问题，难以完全满足人民日益增长的美好生活需要。不平衡不充分的问题主要体现在沿海和内陆城市发展不均衡、城乡发展不均衡、人与生态环境协调发展不均衡、经济结构发展不均衡和收入水平不均衡等几个方面。其中收入水平的不均衡严重影响了社会公平正义，加剧了现实的社会矛盾。社会矛盾加剧到一定程度则会对社会的稳定和谐产生负面影响，甚至会危害国家安全和统一。

通过精准扶贫政策推动精准脱贫的实现有助于解决这一问题，帮助贫困人口脱离贫困，共享改革发展的成果，实现社会公平，缓解社会矛盾。首先，打好精准脱贫攻坚战有利于精准识别贫困人口，提高扶贫资源供给的质量和效率，最大限度地保证起点状态下每个公民所拥有的要素禀赋是相近的，从而实现起点平等。其次，打好精准脱贫攻坚战有利于精准扶持贫困人口，用精准措施推动扶贫脱贫工作的完成，保证扶贫过程的公正。另外，打好精准脱贫攻坚战还有利于更加准确的实现精准脱贫目标，从而减少社会不公平现象，缓解社会矛盾。

打好精准脱贫攻坚战是新时期创造经济红利的重要途径

打好精准脱贫攻坚战可以释放后续人口、消费和社会稳定三个方面的红利，进而创造经济红利。首先是释放后续人口红利，目前我国正处于老龄化的急速发展期，“未富先老”现象日益明显，人口红利下降，由人口红利带来的经济迅猛发展也会在一定程度上受到影响。根据2017年的数据显示，全国农村贫困人口大约有4000万人，人均GDP将近6万元。打好精准脱贫攻坚战要求在扶贫开发时期传授贫困人口先进的劳动技能，4000万拥有劳动技能的劳动力人口脱贫致富创造的产能将是非常可观的，在劳动力转移速度下降导致全要素生产率增速放缓的情况下，经济增长动力处于转换期，4000万人脱贫致富所释放的劳动能力将为创造经济新动能赢得宝贵的窗口期，这既是极具战略意义的，也是巨大的、显而易见的红利。

其次，打赢精准脱贫攻坚战对于现阶段化解过剩产能和去库存有着重要的意义，将创造大量消费红利。贫困人口的消费主要以满足基本生活需要为目的，消费水平相对较低，但经过精准脱贫之后其消费能力必然会得到大幅度的提升，而且在很长一段时间内其收入的提高都将用于消费，这将成为现阶段化解过剩产能和去库存的主要途径之一。此外，政府每年投入大量资金用于扶贫工作，打好精准脱贫攻坚战，实现脱贫攻坚工作的胜利，扶贫开发工作的资金就可以转移到其他方面的经济建设上去，由此创造更多的经济红利。贫困人口的减少也会促进社会的稳定，一方面可以推动国家维稳资金的节约，将资金投入到更高效率的经济建设方面；另一方面，贫困是造成社会不稳定的重要因素，通过打赢脱贫攻坚战可以促进社会稳定与和谐，凝聚各方面力量，有利于形成推进供给侧结构性改革的整体合力，推动经济社会的快速稳定发展。

精准脱贫攻坚战对地方政府治理能力的挑战与要求

当前，脱贫攻坚中仍存在着一些不足和问题，影响了精准扶贫的顺利开展，主要有以下四个方面：

贫困户精准识别存在困难，扶贫资金与贫困户不相匹配

目前，在我国脱贫攻坚工作考核评估中，判断是否为贫困户的标准为年收入在3535元以下的人口，贫困户收入的计量公式为：

总收入=工资性收入+经营性收入+财产性收入+转移性收入

但实际情况是大多数农民存在隐性收入，收入来源广泛，且多为现金收入，不能进行精确的收入统计。因此，对于部分农民来说，根据这个公式推算出的收入并非其实际收入，例如农民自给自足的蔬菜、粮食、肉蛋和燃料等等，这部分虽然不能直接核算为农民的现金收入，但是根据市场折价的情况，这部分收入相对于农民的整体收入来说也相当可观。在考核农户收入时，出于通过得到贫困指标可以获取利益的考虑，有的农户往往不愿意把自己的全部收入告知考核调研人员，在信息不对称的条件下，需要调研人员花费大量的时间和精力进行甄别。

另外，除了少部分相对富裕和丧失劳动能力及家庭有重大疾病患者的农户，剩余的农户基本上徘徊在贫困线上下，这也为贫困户的识别增加了困难。如果完全按照贫困户判别标准，贫困线以下的农民即可得到国家转移支付，得到诸如财政、医疗、教育等方面的优惠政策，而其他农户则不能得到，这就会使在该标准之上的人也会想办法变成“贫困户”，进一步加大了贫困户“识别”的难度。

近年来地方政府虽然在精准识别上积累了不少经验，但在缺乏统计数据的前提下做到精准识别确实还面临一定的难度。由于不能精准识别贫困户，往往会出现扶贫资金与贫困户不匹配的问题，导致应该获得扶贫资金的人没有获得，不该获得的却得到了，这违背了国家实施精准扶贫、精准脱贫的初衷，也会导致贫富差距进一步拉大，造成一系列其他的社会问题。

扶贫存在严重的城乡差异，重农村地区而轻城市地区

就我国的基本国情来看，农村地区相对于城市地区来说存在更多的贫困人口，因此农村地区精准扶贫、脱贫力度大符合当前我国实际情况，但是不能因此忽视城市精准扶贫工作的重要性。

一方面城市居民不同于农村居民，没有集体土地承包经营权，他们不能像农村居民那样靠耕种土地来获得经济收入，如果没有工作机会将会完全失去收入来源。对一些满足其基本生活所需的生活材料，例如粮食、蔬菜、肉蛋和燃料等等也不能像农村居民那样做到自给自足，因此城市居民的贫困现象，对其基本生存需求的威胁通常大于农村居民。

另一方面，相比农村地区来说，城市地区的生存压力更大，有些城镇困难职工家庭虽然已经跨过最低生活保障线，但是城市地区不管是基本生活材料，还是教育、医疗、交通等等的刚性需求支出都比农村地区要大，如果没有属于自己的房屋，还要定期缴纳租房费用。同等收入情况下，实际生活状况比一般的农村贫困户要更加困难。相比农村地区，城市地区居民之间的收入差距原本就更大一些，城市地区出现贫困现象也更容易拉大城市内居民之间的贫富差距，更容易激化社会矛盾，带来社会的不稳定因素，不利于城市经济的发展，也不利于城市内部的和谐与稳定。

扶贫对象内生动力不足

扶贫对象的内生动力不足主要表现为两种情况：一种情况是扶贫对象丧失劳动能力，地方政府无法依靠产业扶持和就业帮助其实现脱贫，针对这部分人，国家在对其加强低保制度的同时实行“兜底性”扶贫，基本可以满足其基本生活需求。另一种情况是具备劳动能力，但是内生动力不足的扶贫对象。这类人中的一部分存在“等、靠、要”思想，他们对政府的扶贫产生了依赖心理，理所当然地认为扶贫是政府分内之事，政府就应该为群众解决贫困问题，本来依靠自己能力可以干的事，也不想干、不愿意干。还有一部分贫困户存在“争当穷人”的现象，对国家的精准扶贫、脱贫政策没有正确的认识，不寄希望于通过自己的努力摆脱贫困，而是想尽一切办法来骗取国家的政策支持。有的贫困户，通过隐瞒自己的收入情况，想办法成为被扶持的对象；有的实际已经脱贫了，但却想尽各种办法不退出，即“哭穷要帽”“藏富戴帽”，在一定程度上剥夺了真正的贫困户享有国家扶贫优惠政策的机会。

对于丧失劳动能力导致内生动力不足的贫困户来讲需要国家给予帮助无可厚非，但是对于具备劳动能力但由于自身“等、靠、要”思想和“争当穷人”思想而导致其内生动力不足的贫困户而言，他们不仅浪费了国家扶贫资源、降低了国家扶贫的效率，造成国家扶贫资金的浪费，也对社会产生了不良的影响，另外他们也不能实现真正意义上的脱贫，就算是短期内由于政府的扶持达到脱贫标准也很容易返贫。

存在脱贫短期效应，不能实现可持续脱贫

首先，部分扶贫干部存在功利化倾向，搞数字脱贫，导致扶贫的短期效应。“数字化”扶贫是功利化倾向的表现，有些扶贫干部在需要取得上级财政支持时，夸大贫困人口的数量，脱贫验收时，夸大脱贫人口的数量，导致部分贫困户“被脱贫”。这造成短期内脱贫效果良好、扶贫工作到位的现象，但是实质上并没有真正把脱贫攻坚工作落到实处，出现表面脱贫、虚假脱贫的现象。

其次，一些地方政府为了追求政绩，在短期内盲目提高资源的投入力度，大量地给予贫困户直接的财力、物力扶持，盲目提高扶贫帮扶力度，而不是帮助贫困户学习劳动技能，此类做法虽然能使贫困人口在短期内迅速摆脱贫困线，达到脱贫标准，但是对其长期可持续地实现脱贫却没有很大帮助，随着精准脱贫工作的结束，这些脱贫户会面临大规模的返贫现象。这样做也耗费了大量的财政资金，有时甚至会超过当地的经济发展水平和财政承受能力，对地方后期经济发展也会产生一定的负面效应，进一步加大脱贫工作的困难。

另外，部分地区依靠发展产业来推行脱贫工作，脱贫效果的可持续性取决于扶贫产业的前景，然而目前存在部分地区为了追求脱贫的短期效应，发展当下可以快速带来经济利益的产业，没有深入考察扶贫产业的可持续发展前景，虽然当下发展情况较好，并可以带来经济收益，但长远来看产业发展的后劲不足，极易发生贫困户脱贫之后返贫的现象。例如部分地区通过发展“光伏发电”产业脱贫项目，短期内可以得到国家的资金技术方面的支持，但长远来看，“光伏发电”项目涉及建设、维护、管理等很多环节，也需要企业化运作。在当前贫困地区人才队伍匮乏、管理机制仍较落后的情况下，保证扶贫项目的可持续性还是一大难题。

提升地方政府治理能力，打好精准脱贫攻坚战

针对以上所提到的脱贫攻坚战中可能遇到的问题，地方治理中做好以下工作可以有效解决：

构建科学完善的精准识别体系

首先，要充分结合当地实际情况，建立符合当地情况的精准识别体系。在制定识别体系之前要进行充分的调研，结合当地的实际，尽量使识别结果得到当地群众的认可。另外，当地扶贫部门应该同各相关部门和高校研究机构等进行合作，运用科学的方法结合当地教育、医疗、住房、交通以及物价水平等等，建立符合当地实际情况的贫困标准。其次，应尽量将判断识别指标明晰化，遇到难以取证的数据时可以设定一个参考值作为评判依据。同时，由于贫困户的信息是动态变化的，因此还应该注重精准识别体系的时效性，扶贫工作组应该对贫困户的实际状况进行动态监测，农户也应配合扶贫工作组做好精准识别工作，及时上报更新最新信息。此外，要加强信息共享。精准识别时很容易出现信息不对称的现象，占有信息优势的农户方为了自身利益往往会故意隐藏相关信息，加强信息共享后，扶贫者通过与其他相关部门的联系可以对扶贫对象有更全面、准确的了解，大大减少由于信息不对称带来的逆向选择问题，进一步提升贫困户信息数据的一致性和准确性。最后，还要完善入户核查机制。通过实地考察和其周围的人了解贫困户家庭基本情况，确定其是否应该被帮扶。

加大城市地区的扶贫力度，解决城市贫困人口的脱贫问题

一是要对城市特困家庭生活实行兜底保障，完善城市最低生活保障制度，对城市贫困人口进行医疗、养老、住房与子女教育等方面的救助，另外要兼顾低保边缘群体的其他方面的专项救助，具体形式主要为费用补贴和实物发放等。在费用补贴方面，要让低保户能够享受水费、电费、燃气费或采暖费等费用的减免。在实物发放方面，地方政府要根据本地区低保群众的实际情况来有针对性地发放实物。在无集中供暖的地区，地方政府要在冬天为低保家庭发放棉衣棉被等；在粮食短缺高发的季节，地方政府要为低保户发放粮食等。另外，要结合家庭实际纯收入给城市贫困人口以资金方面的补助，对其进行补差保障。

二是要确保城市贫困户每个家庭至少有一人就业。就业是民生之本，就业保障是生存保障，也是改善人民生活的重要条件。兜底扶贫工作能够帮助城市贫困人口暂时摆脱贫困，实现短期脱贫，但是就长远来看，不能帮助城市贫困人口完成长期可持续的脱贫工作。扶贫最重要的是要给予贫困人口以创造财富的能力。只有给城市贫困户提供合适的工作机会，才能使其实现真正意义上的脱贫。所以，要结合贫困户自身实际，帮助贫困户拓宽就业渠道增加城市贫困户就业机会，使其找到符合贫困户自身特点的工作，最终实现长期脱贫。

三是要对城市贫困户实行教育扶贫。教育在精准扶贫中具有根本性、先导性和稳定性的作用，要想让一个家庭从根本上摆脱贫困，最重要的是让家庭成员具有脱贫的能力，这种能力不能只依靠外力来实现，这种能力还源于教育。运用教育手段实现的脱贫，是实现长久脱贫的好方法。要通过教育扶贫来激发帮扶对象的主体作用，使扶贫对象精神脱贫，同时也使城市贫困人口及其后代具备摆脱贫困的本领和技能。

增强贫困群众的内生动力

贫困群众既是扶贫的对象，也是脱贫的主体。脱贫主体积极性的发挥对于精准扶贫精准脱贫目标实现的意义是不言而喻的，如果缺乏积极性和自我发展能力，脱贫后仍存在返贫的可能性。这需要增强贫困群众的内生动力，提升脱贫主体的意识和能力。扶贫既要扶志，也要扶智。增强贫困主体的主体意识要通过宣传和教育来解决问题。要融扶志于扶贫之中，习近平总书记指出，扶贫先扶志，一定要把扶贫与扶志有机地结合起来，既要送温暖，更要送志气、送信心。

首先，要加强思想扶贫力度，加快转变观念。治穷先治愚，扶贫先扶志。要加强向贫困人口宣传党和国家的政策法规，帮助他们分析致贫原因，引导他们牢固树立自强自立、自力更生、不等不靠的信心，树立“勤劳致富光荣，坐等靠要可耻”的正确理念。

其次，大力加强技能培训，增强个体发展能力。根据贫困人口的实际需求，本着“实地、实用、实效”的原则，开展全方位靶向式职业技能培训，有针对性地加强科普知识和工农实用技术的培训，培训要做到与厂企联合、与就业创业相结合，点对点指导，增强实用性，使每个有脱贫能力的贫困人口至少掌握一门劳动技能，实现就业一人、脱贫一户。

最后，强化产业扶持力度。让贫困户群体形成竞争机制，谁发展的产业多，给谁的补助就多。通过物质鼓励，达到推动产业发展的目的。

解决脱贫的短期效应，实现可持续脱贫

首先，要严格抵制虚假脱贫，数字脱贫。地方政府应积极与第三方机构进行合作，引入第三方评估，进一步保证评估的公正性，避免政府既当“裁判员”又当“运动员”。另外要实地考核贫困人口是否真正脱贫，倾听人民群众的呼声，从实地考察中了解扶贫干部是否真扶贫，困难群众是否真脱贫，使考核结果能真正成为衡量脱贫绩效的标尺。要注重脱贫工作的动态考核，建立巡查制度，对脱贫工作进行不定期的巡查。

其次，要建立完善的扶贫干部追责制度及扶贫资金分配制度。科学有效的绩效考核机制能够激励、约束相关脱贫干部的行为。建立脱贫绩效考核的具体办法，将脱贫绩效与主管人员的奖惩升迁挂钩，对于脱贫绩效突出的干部在晋升时要优先考虑，对于不作为的以及挪用、侵占扶贫资源的干部要实施严格的问责制度，实行“能者上劣者退”的机制。以此强化帮扶干部的责任意识，使其把主要精力放在脱贫攻坚上。另外，扶贫资金应明确分类，专门划分出一部分扶贫资金用于帮助贫困户学习技能，让贫困户拥有一技之长。

最后，要根据当地实际情况及未来前景慎重选择扶贫产业。精准选择扶贫产业，贫困地区情况千差万别，不能只看到别的地区发展的扶贫产业效果好就盲目跟风，必须因地制宜、因户施策，发展适合当地发展的特色产业，使贫困地区真正实现增收，让产业适应地方发展的需要，这样才能真正实现扶贫脱贫，使贫困户实实在在地分享到产业发展的红利。此外，还要强化政策扶持，为贫困地区做好资源、人才、资金等方面配套措施，破解影响其产业发展的制约因素，为产业扶贫提供强有力的支撑保障体系。在选择扶贫产业时还应关注市场，选择符合市场发展前景的产业，懂得向专家学者寻求专业建议，以提升选择产业的科学性及可持续性。

【本文作者分别为首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授、博士生导师，吉林大学行政学院硕士研究生】