【摘 要】在乡村治理中，乡镇政府扮演着重要角色，不仅有上传下达的作用，而且对乡村基层管理有较大影响。从基层乡村治理实践来看，乡镇政府面临着上下不讨好的双重困境：一方面，架空体制所设置的权轻责重地位使其因无法满足乡村居民的需求或利益诉求而与农民产生紧张关系，另一方面，乡镇干部服务意识淡薄、消极怠政、避责趋利等行为加剧了体制矛盾。这种双重困局是架空体制与乡镇政府功利取向能动性两方面作用的结果。其中，体制的架空作用削弱了乡镇政府提供公共服务和疏通民众利益诉求的实质性权能，使其目标功能被悬浮;乡镇政府的现实能动性则加剧了村民对镇政府职能缺位的不满。

【关键词】乡村治理；乡镇政府；双重困境；体制；能动性

在当前的乡村治理结构中，乡镇政府作为基层的正式行政机构，直接面对乡村落实各项方针政策和制度规定，是连接国家与基层社会的“桥梁”和纽带。在服务型政府建设过程中，乡镇政府承担起供给公共服务、落实惠农政策、维护乡村秩序等多种职能，因而也就被称为新农村建设的“桥头堡”或“连心桥”。近年来，一个值得关注的现象是，在农民对政府总体较为满意的情况下，中央政府获得的评价最高，而离基层最近的乡镇政府所获评价较低，甚至低于对村委会的评价[1]。同样，上级县区政府也往往将政策落实失败、行政效果不佳等问题归咎于乡镇政府，认为乡镇行政绩效不高是由于乡镇政府未能认真履行自身职责。与此同时，这些遭到差评的乡镇干部自身也时常会表达各种无奈和抱怨：“在所有公务员中，我们干的活最多最累，但工资却最低，有时还不为百姓所理解，就像风箱里的老鼠———两头受气。”本文以甘肃省C镇为例，进一步探讨和研究：为何乡镇政府在乡村治理中遭遇上下不讨好的双重困境?乡镇政府的双重困境是通过什么样的机制而产生的?

一、关于乡镇政府的研究及理论回顾

自乡镇建制设置以来，乡镇政府在连接国家意志与社会诉求中的重要作用使其成为基层治理研究的重要领域之一。关于乡镇政府的研究，概括起来主要有“结构—制度”和“过程—事件”两种研究进路和策略。“结构—制度”分析路径注重把乡镇政府视为一种组织，强调对其进行结构分析和制度分析;而“过程—事件”研究策略则强调乡镇政府是一种利益主体和治理主体，重视研究其行动及其策略。

关于乡镇政府的研究，形成了多种多样的观点和理论解释，概括起来主要有两种理论倾向：一是体制论，二是策略论。例如，荣敬本等提出“压力型体制”，用来解释像乡镇政府之类的政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。由此，乡镇政府在与考评奖惩密切关联的“一票否决”制压力下运转[2]（P28）。王汉生等也曾用“目标管理责任制”这一概念来概括体制对农村基层政府运作所产生的影响，认为这一体制是以构建目标体系和实施考核奖罚为运作核心、在行政体系内部以及国家与社会之间建构的一套以“目标—责任—利益”为链条的制度性关联方式。这种实践逻辑对基层政府的社会治理产生了复杂的影响[3]。此外，张静提出，在后农业集体化时代，市场经济的发展与乡镇建制的恢复使基层政府从管理者转变为“政权经营者”（或“公共资源垄断经营集团”）[4]（P2）。在这种经济组织与政治组织合一的双重角色中，基层政权利用政权身份从事经营活动的行为销蚀了权力合法性，离间了国家与社会的关系。在财政体制改革与地方政府经济行为关系方面，国外学者魏昂德、戴慕珍等人进行了深入研究。魏昂德发现“分灶吃饭”与“财政包干”财政体制改革使地方政府经济行为开始向市场化转变，从而提出“政府即厂商”理论[5]，该理论认为地方政府就是厂商，政府官员就是董事会成员、是具有市场取向的代理人和行动者。与之相似，戴慕珍从制度因素出发，认为财政体制与农业的非集体化改革是促进地方政府积极推动企业发展的强大动因，并以“地方法团主义”理论解释这一时期企业发展的根源[6]。

周飞舟从项目制和“悬浮型政权”的角度探讨了社会治理问题，认为农村税费改革切断了乡镇政府攫取乡村资源的制度性途径，导致原本依赖抽取农村资源运转的“汲取型”政权转变为功能弱化的“悬浮型”政权[7]。

与体制论的视角和解释不同，策略论强调对乡镇政府行动策略或能动性的考察和分析。如付伟曾对基层政府间项目运作过程加以经验考察，认为“项目治国”下的乡镇政府正在由“悬浮型”转变为主要负责处理项目进村后各种复杂利益纠纷的“协调型政权”[8]。李芝兰等以农村税费改革对基层政府行为的影响为核心，分析了乡镇政府受农村税改制度影响由“被倒逼者”向“反倒逼者”角色转换的过程，认为面对上层制度改革，基层政府并不是被动承受改革带来的财政压力，而是以消极行政的应对方式换取中央政府的资源支持，即突出其回应制度约束的能动性特点[9]。孙立平等以“过程—事件”分析方法考察华北某镇征收订购粮过程发现，镇干部在征粮时将人情、面子、常理等日常生活准则和基层社会观念纳入正式行为，采用了正式权力的非正式运作方式[10]。与之相似，吴毅也运用这一研究策略解释了乡镇政权权力运作的特有方式（如“擂”“媒”）及农民以弱逼强的权利策略及其内在逻辑，分析了乡村政治运作过程及其影响机制[11]（P599）。应星揭示了后人民公社时期集体上访事件中，权力在国家与农民双向实践中的具体运作过程[12]。

已有关于或涉及乡镇政府的研究，从不同角度考察和总结了“乡镇政府是什么以及如何运作”等问题。“体制论”倾向于将乡镇政府的诸问题归因于静态、宏观的制度和体制因素;“策略论”者则将乡镇政府的问题视为自主行为和能动选择的结果。事实上，乡镇政府也是在复杂的政治、社会和文化环境中开展基层治理的，体制、制度和结构对乡镇政府的治理行为和治理效果确有型塑的功能，但可能并非简单地决定。同样，作为乡村治理体系中的行动主体，乡镇政府也会按照自己的行动逻辑和策略来推进乡村治理，从而也会影响乡村治理及其效果，但乡镇政府也并非像想象的那样随意作为。因此，理解现实中乡镇政府所面临的双重困境，或许需要寻找将体制与能动性两个方面因素综合起来的视角，这样既能发现两方面因素的各自不同的作用，也能看到两方面因素是如何相互作用和共同作用的，这样可以更加充分地解释乡镇政府的双重困境问题。为此，本文通过对甘肃省C镇政府的经验考察，揭示乡镇政府在基层治理中所遭遇的现实困境以及这些困境形成的机理。

二、乡镇政府双重困境的现实表现：甘肃C镇的考察

在乡村社会的现代转型期，乡村治理既面临着发展经济的任务，也要面对化解社会矛盾维持秩序的问题。目前，乡村社会矛盾无论在发生频率还是涉及范围方面都要比城市社会更高、更加广泛，已成为社会转型期社会矛盾的重要方面[13]（P92）。因此，维持乡村秩序、维护乡村社会稳定是基层政府治理的重要主题。

作为维持乡村社会秩序的主体之一，乡镇政府承担着化解乡村社会矛盾、维持辖区社会稳定等职能，并由“综治办”（全称“社会治安综合治理办公室”）负责开展相关工作。在C镇，“综治办”是较早成立的科室，现有成员包括三名体制内干部和两名公益性岗位人员。为了解镇政府所面临的现实困境，我们可从镇综治办常规性工作和不确定的临时工作两方面去加以考察。常规性工作是指按照明确的规章制度、操作模式、工作流程和特定要求等开展的工作，具有制度化、程式化等特点。临时工作是指应对突发事件和执行随机性任务等，具有非制度化和不确定特征。

镇综治办任务繁杂，共有二十多项工作。在常规工作方面，主要包括维持社会稳定、反邪教、禁毒、矛盾纠纷处理等。

综治办日常维稳工作主要包括上报信息和维持社会秩序两方面。信息汇报形式之一为填交报表，包括定期汇总和不定期上报两种。定期汇总信息主要有综治办每月搜集动态情报并定期上报的《矛盾纠纷排查表》。由于综治办自身不从事该方面工作，因此只能通过各村（社区）信息员和司法所获取相应信息后上报。同时，每到特殊时期（如重大节假日和“敏感日”），综治办要通过村社区情报员了解辖区是否有异常事件，并严格根据不瞒报、不迟报、不漏报等要求每天按时向上“零报告”。当发生异常社会事件时，综治办须将相关情况以书面形式报告上级各相关部门（包括区政府办、应急办、信访局、维稳办等）。若事件紧急，则需将情况说明材料以传真形式发送给上级各办公室;如果情况不甚紧要，上级没有提出特别要求，则综治办人员须在当日送达上级相关部门。否则，无论何种原因延缓信息上报，都会被认定为“迟报”并可能受到“一票否决”制惩责。

在维持秩序方面，综治办的任务是在发生群体性上访、闹访、重大矛盾纠纷等“社会不稳定事件”时，即时到达现场了解事件缘由、疏导当事人情绪，引导群众按照法定程序表达诉求。必要时，综治办还需协助领导调处矛盾，并对此过程进行拍照、摄像等证据采集工作。同时，综治办还必须在“特殊时期”对特定人员加以稳控，以防其干扰正常社会秩序。虽然上级规定如此，但与微弱的行政权力相比，综治办实际很难以制度化方式进行稳控，而只能以非正式关系或非正式方式管控对象。

综治办反邪教工作的重点任务是为相关人员建档立案、向上报告信息以及在特定时间稳控该类人员的行为等。首先，根据上级划定的邪教类型，综治办对指定的邪教人员分别建档，并通过及时更新档案信息实施追踪式管理。例如，按照建档要求，综治办各季度与邪教人员进行一次谈话，了解其近期思想状况，据此填写谈话记录、完善管理对象档案。其次，每年5-7月，综治办上报《反邪教排查表》，为上级工作提供基本信息。此外，综治办还要随时通过各村社区情报员、信息员上报搜集情报，以确认辖区内是否存在“新滋生不稳定人员”。若发现此类情况，综治办须及时向区政法委汇报，并等待公安等部门处理，其自身则无权干涉。“他们（指区级执法部门）有执法能力。我们什么都做不了，只能给上面的提供情报。我们就是上面的情报员。因为我们没有执法能力，我们只能向他们提供下面的情况是怎么样的，具体怎么做就是他们的事情了。”（1）

在禁毒方面，综治办主要负责向下传达指令、督促和检查各村社区禁毒专干工作，以及上报信息等，发挥衔接上下级组织的功能。

在镇政府监督和指导之下，禁毒专干的职责是对管控对象进行建档并动态完善，即对辖区派出所确认的吸毒人员分类建档（一人一档），完整填写每个人员档案中的个人信息、帮教表、备案表、谈话记录等。在所有管控对象中，禁毒专干以辖区内被指定的1-3年康复（或戒毒）期吸毒人员为重点进行建档和帮教，对此类人员施以引导、转化和管控，以抑制其复吸。以重点管控的一年内社区康复（或戒毒）者档案管理为例，这类人员的档案以红色为标记区分，包括个人信息、谈话记录、思想汇报等15项内容。这些材料通过两种方式获得：一是由派出所提供。反映戒毒人员吸毒史情况的档案信息由派出所提供，如吸毒人员第一次被抓获的时间、地点、原因及戒毒期间的每次尿检结果等。如果尿检结果显示戒毒人员再次吸毒，则由派出所处理。二是由禁毒专干根据工作情况填写。档案的谈话记录、思想汇报等材料由综治办通过联系戒毒人员本人或其家属完成。综治办要求戒毒人员定期按时到综治办报到，汇报思想状况并亲自书写近期思想汇报、按手印。在与戒毒人员进行一问一答式交谈后，专干整理记录谈话内容并归档。有时，专干也通过入户、与吸毒人员家属谈话了解吸毒人员思想状况。年底时，禁毒专干对每个吸毒人员填写上半年和下半年的《年度考核评定表》，并分别由村社区、派出所和治安副镇长签字。此外，专干还需要根据村书记、镇领导干部对戒毒人员进行一对一帮教的情况填写《领导帮教表》。当吸毒人员较多而无法逐一实施帮教时，便从中挑选一至三年内的戒毒人员，由禁毒专干随同领导，对定期谈话、入户慰问、谈话内容进行记录、整理与归档。

综治办禁毒的另一项工作是建立禁毒工作台账，即对根据上级指定模版填写的各类表格进行备份，目的在于留存相关工作完整的原始信息以及及时准确地查阅和汇总。

虽然上级要求镇政府通过以上工作维持辖区社会稳定，但权力缺失导致其难以完成任务。对此，综治办主任认为：“禁毒嘛，你凭啥让社区、让我们管呀?派出所都把他们叫不去，我们能叫来吗?那不是胡整吗?让他签个协议，他不签。写个思想汇报，谁给你写思想汇报呢?他把你赶出来呢。如果我有这权力，说我把你抓拘留所去呢，我知道你吸毒呢，我抓住做个尿检，送到戒毒所里去，那他们还是害怕呢。你（综治办）现在啥权力都没有，就是个空架子……现在我们就只有宣传，坐下了编文件、编（虚报）数字，再就没有。”（2）

综治办处理矛盾纠纷的任务包括上报信息和处理群体性事件（情节严重的5人以上事件）两方面。其中，信息上报主要指根据要求填报表格，这些表格分为定期上报和非定期上报两类。由于综治办不负责调处村民个体间矛盾纠纷，因此很多定期上报的数据只能从处理此类事件的司法所和信访办获取。此外，上级经常以QQ群、微信群等形式不定期地下达任务。对此，综治办须严格按照规定格式和要求填写，不能有所变动。即使表格内容与实际情况不符，镇政府也要根据上级意图完成。

此外，综治办还负责处理情节严重的5人以上群体性事件。但是由于不具有实际权力，综治办很难有效解决这些矛盾。“我们管的就是重点人员，神经病、法轮功、吸毒人员、打架斗殴的……对这些人我们只能在嘴头上喊喊，你把他们没办法。我们没有任何权力，不像公安局，铐子一拷，我有权力抓你;不像法院，锤锤子一敲，我有权力判你。我们什么权力都没有啊!如果有啥事了，村民会给110打电话，那你要我们是干啥的?让我们再干什么?解决矛盾时，我们只能动动嘴皮子，让双方你让一步，我让一步，或者双方各打50大板，有什么平分就完了，也不管公平不公平，法律不法律。如果协调之后当事人反悔，那就告诉他们：法院的门开着呢，去打官司……司法所每调解成功一项案件区司法局给100元，我们镇上什么都没有呀。我也不愿意去调解，要不然我早就发财了。”（2）

相应地，村民对镇政府在矛盾纠纷调处中的这种行为颇有怨言：“镇上的那帮子根本不管事。那次我家和邻居起冲突，两拨人打得特别严重。如果最后不是差点闹出人命，他们肯定还是不管。”（2）

综治办日常工作具有较强的偶然性和应急性，即经常应对很多突发性事件，如群众闹访、群体性上访等。在上级对维稳工作实行“一票否决”的压力型体制下，为了防止事态扩大、矛盾加剧或演化为影响社会秩序的“不稳定因素”，综治办必须在没有实际权力和既定规章的情况下，根据具体情况采取各种权益性和策略性应对措施，即镇干部所说：“我们没有固定的工作手册”。以下以一次突发性矛盾事件的处理过程为例，分析综治办在临时性维稳工作中的角色。

2013年4月，镇政府以Y村为起点全面启动×项目建设的征地拆迁工作。征拆前，区政府公布的《征地拆迁安置补偿方案》规定，被拆迁户可选择现房安置或期房安置作为房屋安置方式。（3）其间，为了动员村民尽快签约，入户宣传政策的干部向村民承诺，定会在发放过渡费的两年内（即至2015年4月）按时建成期房。据此，镇政府、Y村村委会（甲方）与村民（乙方）签订了《征地拆迁安置协议书》。但时至2015年5月，多栋期房仍未动工开建（因区政府住房建设规划失误所致）。此时，翘首盼房的村民既被停发房屋过渡费，又没有得到政府承诺交付的期房。于是，拆迁户愤而上访镇政府，认为镇政府未按期交房的行为违反了双方已签订的“协议书”，向镇政府提出续发并增加过渡期住房补贴、退还与期房价格对应的征拆补偿款、明确期房交付时间等要求。但连续两次上访后，拆迁户都被镇政府告知拒绝支付任何补偿。于是，众人在群情激奋之下集体上访区政府，要求政府满足其利益诉求。事发后，区政府迅速要求镇政府自行稳控上访局势、化解矛盾。

事后，负责处理本次事件的综治办主任说：“按照要求，区上就是应该发（村民提出的补偿要求），但是区上就是不发，还要求我们去把人稳住。我们怎么稳住呢?!我们是怎么稳的?就是去吓唬他们（上访群众）：‘你们再闹，就把你们抓掉呢!’群众去区政府上访期间，区上让我们天天入户，盯死那几个带头的人，然后去给每家每户都通知到：这种行为是错误的做法，再做就把你抓掉呢!即便镇上的干部去跟他们说，重点也是首先说再闹就把你抓掉呢，第二就是强调这么做影响你子女以后的事情。那再还谁上访呢?再谁都不敢上访。然后，这件事情就不了了之了。最终，区上的答复就是再闹就抓掉!嘴闭紧了回家把日子过去。你有那些钱过日子，少那些钱也过日子，你回去悄悄地过日子去!我们就是坏人。我们得天天去给他们解释去，我们得天天去给他们‘下渣子’（方言，意为使坏）去……我们就是个受气包、皮球。老百姓可以踢，上级也可以踢。”（4）

事后，访民说道：“镇上的那帮子根本不为百姓们想，光为公家（政府）想着呢……这帮人把贩大烟的、抢劫的、偷的不抓去着，光知道跑到这里吓唬我们!”

可见，综治办在维稳、反邪教、禁毒等工作中主要扮演着“信息员”“劝导员”“教化者”“记录员”和“灭火器”等角色。基层治理中，这种以应付上级任务为主、与乡村社会利益结构分离的行为引起村民和上级不满：一方面，镇政府被动治理行为因偏离调解矛盾、维护秩序等基本职能而引起村民怨言;另一方面，镇政府又因权能不足、无法达到任务目标而遭到上级指责。

三、架空体制、功利能动性与乡镇政府双重困境的形成机制

所谓架空体制，就是在行政体制和乡村治理体制中，乡镇政府具有被架空的倾向。具体而言，在基层治理体制中，县区政治组织通过等级化科层制、属地化管理制等控制决策权、行政权、人事权等重要权力，从而削弱镇政府提供公共服务和疏通民众利益诉求的实质性权能，使其处于目标功能悬浮的被架空地位。

第一，等级化科层制、属地化管理制与目标管理责任制相互作用导致镇政府处于被架空地位，使其因权责失衡成为悬浮型服务者或结构性矛盾的主要责任者（即“挡箭牌”）。这突出地体现为镇政府在行政化服务中的权责矛盾。具体言之，一方面，等级化科层制中，镇政府在服务工作中不具有完成相应工作的实际控制权（如行政决策权、执行权、监督权等），处于被上级“绕开”的位置。这种权力微弱的状态极大地抑制了镇政府治理社会矛盾、维持乡村秩序的权力空间。例如在维稳中，管控吸毒、邪教人员以及重大矛盾纠纷事件等都由派出所解决，镇政府仅仅负责收集和上报信息等，并无实际调处权。也就是说，由于缺乏与责任相匹配的权力，综治办无法完成规定责任，只能成为执行政令的“情报员”“信息采集员”“记录员”或“劝导员”等无助于解决实际问题的辅助性角色。

“我们不能责令吸毒人员干什么，不能因为某人吸毒把他抓到劳教所去，只有公安才有这个权力。我们的工作只能是配合派出所的公安人员搞好禁毒工作……（吸毒人员）见了警察还害怕一些，把我们，哎!根本瞅都不瞅!所以让他配合你工作，根本是不可能的。你找他们（戒毒人员）写思想报告，谁给你写!你要是找得紧些，到他们屋里去，他还把你轰着出来呢。”（4）

“综治办要实现其规定职能，必须至少要有法律手段。作为乡镇级政府，如果没有一些法律手段根本无法管理……其实说白了，我们综治办就是执法机构。所有的执法都在我们这里，但我们没有任何权力，也没有执法资格。所以很多工作都是坐在办公室里吹（虚造）下的。”（4）

另一方面，与等级化科层制中微弱的行政权力相对，属地管理制度和考评制度强化了镇政府承担行政后果的责任者地位，使之处于权轻责重的矛盾地位。例如，根据上级“只看结果、不问过程”的考评方式，镇政府在权能弱小、考核不达标或违反相关规定时被“一票否决”或施以严厉处罚。

“万一发生了什么重大事件，因为我们没有及时上报导致上面不知道，这就是我们的责任。这个我们是要担责任的。但是很多事我们不知道就发生了，所以上面就说我们信息不灵通啥的。虽然我们办公室人员有限，无法完全及时得知全部信息，那上级不管这个，认为这是我们自己的事情。”

“乡镇是上级政府的一只手，只是落实、干活的，没有决策权。县区级政权有决策权、执行权，我们只有落实权，还有挨打权。干得好了，他说你干得好，干得不好，他的错就说是你的错。我们综治办有二十多项任务，包括涉密的、执行权力的，但是我哪里的权力呢?我记得2012年的时候市上去开会了，市上的领导说我们这不对那不对，全是我们的错……只要群众反映大，上级就觉得是我们做得不好。”（5）

这些现实反映出，在体制的架空作用下，上级有权制度化地转移矛盾，从而使镇政府成为承担矛盾责任的“挡箭牌”。正如办公室主任所说“啥都是画个圈圈就给你乡镇撂给了”。这里的“圈圈”是指强调镇政府责任者身份的各种制度。以2016年甘肃省杨改兰案问责处理结果为例：事发后，县乡村三级工作失职责任人员同时被党内纪律处分，其中副县长受到党内警告处分，镇党委书记、镇长和副镇长分别受到党内严重警告处分以及留党察看一年处分，建议行政撤职[14]。显然，与县级干部相比，镇干部受到的惩罚力度更大。可见，正是多重制度矛盾构成的架空体制导致了镇政府权轻责重的后果。

其次，上级通过控制人事权影响镇政府行政目标，使其成为架空体制下执行上级指令的“一只手”。这种架空作用突出地体现在临时任务中，尤其当村民诉求与上级指令矛盾时，镇政府成为单轨制中应上级要求干预村民利益表达行动、解决社会“不稳定事件”的“灭火器”。在上述案例中，镇政府在事件发展的两个阶段分别扮演了官民矛盾的传导者和村民抗争行为的压制者，并引发了村民的强烈不满。首先，在下达指令阶段，体制的架空作用导致镇政府成为乡村社会矛盾的传导者和直接应对者。在上级人事控制权的作用下，镇政府以执行上级之令为基本职责。如此，当上级决策与村民利益诉求不一致时，镇政府传达上级意图的行为便成为自上而下传导官民矛盾、使政府与村民双方潜在利益冲突对接的过程。当利益矛盾显现之后，镇政府又由于直接面向村民而首当其冲地成为村民表达不满情绪的对象。可见，在体制的架空作用下，当政府体系与基层社会诉求发生矛盾冲突时，乡镇政府因处于上下两面的对接点而充当了直面村民不满情绪的“替罪羊”和预防上级政府权威受损的“防火墙”[15]（P167）。

此外，在村民集体上访政府阶段，体制的架空作用激励镇干部以追求晋升空间为目标积极达到息访目的。上级总是以人事权为核心引导下级的行政目标。在这种权力逻辑下，应上级平息民愿、解决社会矛盾的要求，镇干部采取严防死守、威胁警告等各种非正式手段达到息访目的，并由此从矛盾焦点的传导者转变为代上级解决冲突的社会矛盾压制者。在此，上级以行政权力命令镇政府抑制村民抗争的行为既反映了镇政府与村民利益结构的分离，也体现了镇政府在任务压力和“只能用嘴工作”条件下策略化“摆平”乡村矛盾的能动性特点[16]。最终，虽然该事件以村民罢访告终，但镇政府以强制力威慑村民、迫使村民弃访的方式阻塞了村民制度化表达利益的渠道，加深了村民对镇政府的不满。由此看出，在体制的架空作用下，镇干部积极执行上级任务的内在原因在于避免上级追责以及寻求政治发展空间的动机。这反映出镇干部作为独立的利益主体避责趋利的能动行为特征。恰如镇干部所言：“你要是跟上面说因为这个或那个问题无法执行，那上面就会说，你能不能干?不能干了还有人干呢。再说，同一项工作，其他人都不说啥，就我一个人说因为这个那个没法干，那也显得我太没有能力了吧。我以后还怎么继续混。”“领导派你来就是要让你解决问题的。你如果一次次说因为这个那个没完成，那你就会发现你被抓了一条条‘小辫子’。当这些‘小辫子’多到上面无法再忍受的时候，那你就可以滚蛋了。”（5）

镇政府所承担的压力是否完全是体制或制度安排决定的呢?显然不是。基层百姓以及上级政府对乡镇政府的直接抱怨和不满，常常会依据镇政府的具体行动事实。也就是说，体制因素是通过镇政府的治理行为而产生实际效果，与此同时，镇政府也是在相应的体制环境形成某种行动策略倾向的。因此，镇政府的双重困境与其自身的能动性或行动策略选择也是密切相关的。镇政府的能动性是指在可选择的空间里所作出的行动选择。在C镇，镇政府的能动性一方面指镇干部为维护个人利益或拓展个人政治发展空间而主动迎合上级要求，另一方面指镇干部缺乏工作积极性，以应付、选择性执行等方式消极应对上级指令为目标的行事方式。在乡村矛盾治理中，综治办通常会采取“事件性处理”方式，即当矛盾事件发展成为危及社会稳定、影响自身考核结果的“问题”时才采取措施解决矛盾。“我们干的很多都是良心活。有些不想管的我们也就不管了。”（6）

“又不是我自己家的事，我那么费心干什么。先不管了，撂下去。”（6）

欧阳静在桔镇研究中也发现，“政府部门的真实态度是，只要在我的这任期内不出事，管它（辖区成员的邪教行为）是违法还是合法，绝对不会‘自己给自己找事做’”[17]（P131）。镇干部这种偏离服务本质的自利取向、消极行为进一步弱化了镇政府维稳职能的发挥，加剧了其目标功能的悬浮化，从而因无法满足公共服务需求而引起村民不满。换言之，在结构因素之外，镇政府治理绩效还同时受到镇干部责任担当、服务意识和避责趋利等自主行为的影响。由此发现，基层治理中，镇政府并非只是处于被架空位置的“悬浮者”或只能为项目实施跑腿办事的“利益协调者”，而同时扮演着消极行政者等各种偏离目标功能的角色。

可见，作为基层治理主体之一，镇政府承担着维持社会稳定、化解社会矛盾、稳控重点人员等关系到乡村社会稳定的多项综治任务。然而，镇政府也同时面临着职能虚化、治理功能弱化甚至治理目标异化等问题。这种后果源于两方面的因素：一是在体制的架空作用下，镇政府因权责错位而扮演脱离乡村需求或抑制村民利益诉求的双重角色。日常工作中，镇政府扮演着“信息采集员”“情报员”“劝导者”等基本无助于维持乡村社会秩序的角色。当官民矛盾引起社会不稳定事件时，镇政府又转变为社会矛盾的“压制者”或“灭火器”。这两种角色都不同程度地偏离了镇政府治理乡村社会的合法性基础，并因无助于解决社会问题或抑制民愿而引发村民不满。二是镇干部服务意识不强、主动服务动力不足和趋利避责等主观原因进一步削减了体制的架空作用造成的治理虚弱状态，加深了镇政府因偏离社会需求而引发的民怨。

四、结论与讨论

镇政府并非只是税费改革后远离乡村社会的悬浮型服务者，也不只是积极化解社会矛盾的协调者，而是在架空体制及功利取向下具有不同行动特征的多重角色。这些角色或偏离乡村社会需求，或与村民诉求相悖，共同表现出镇政府与乡村社会利益分离的特点。在这个意义上，普惠式政策环境下的镇政府并未成为制度改革所预期的基层服务型政府。对此，有些研究者提出撤销乡镇政府的主张。然而，从乡镇政府所处的治理结构出发，乡村治理中镇政府是与乡村基层接触最为广泛的行政和政权组织，也是真正的行“政”之官（即负责实际事务的治事之官，其所有上级都是“治官之官”），对民间疾苦、施政效果和体制问题有着直接了解，正如瞿同祖对清代州县官的描述：“然兴除利弊，不特藩桌，道府能说不能行，即督抚亦仅托空言，惟州县则实见诸行事，造福莫如州县”[18]（P26）。在此，州县的行政层级相当于现代治理结构中的乡镇政府。也就是说，从连接国家与乡村社会功能角度出发，乡镇政府因直面基层而在融通国家与农民关系中具有不可替代的地位。因此，相关的“无功能论”[19]（P249）以及“撤销论”等改革设想其实忽视了乡村治理问题的内在机制，显得过于简单化和绝对化，也不现实[20]。

镇政府的双重困境在某种意义上反映了乡村治理在制度设计与基层实践两个方面存在的弊端和局限。在后乡土中国，乡村社会正经历着巨大转型[21]（P1），乡镇政府何以能在乡村社会治理中发挥更积极的功能，这就需要从制度设计和激励机制两方面去加以协调和改革。一方面，从服务型政府的功能定位来看，“乡镇政权组织是必不可少的，关键在如何组织与如何改革，哪些组织和功能应强化、哪些组织和功能必须弱化。”[22]另一方面，从乡村社会发展和社会治理需要来看，又需要让乡镇政府得到激励，以发挥基层政府在乡村治理中的优势功能。具体而言，在围绕服务型政府建设目标的同时，合理、适度地赋予乡镇政府决策权、事务权、财政权、行政权，以及促进权责利相统一的制度安排和配套改革，从而让镇政府真正能立足三农、贴近三农、服务三农，成为在国家与农民之间发挥“桥头堡”与“连心桥”功能的基层行政组织。此外，为提高基层政府的治理质量，还需要体制机制改革，既要防范基层腐败，又要激励基层干部积极作为，充分调动和激发乡镇干部为民服务的责任意识和担当意识，进而从根本上提高镇政府治理绩效，促进乡村社会的协调发展。

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[22]项继权.中国乡村治理的层级及其变迁——兼论当前乡村体制的改革[J].开放时代，2008，（3）.

注释

1 资料来源：2016年4月7日C镇干部访谈。

2 资料来源：2016年4月7日C镇干部访谈。

3 期房安置是指村民用原有住房面积换取政府提供的安置区期房住宅面积（即“拆一还一”），并一次性获得政府发放的两年过渡费。

4 资料来源：2016年4月16日C镇干部访谈。

5 资料来源：2016年5月3日C镇干部访谈。

6 资料来源：2016年5月3日C镇干部访谈。