——第二届中国县域治理高层论坛会议综述

2017年11月18日, 由《华中师范大学学报 (人文社会科学版) 》编辑部主办, 华中师范大学中国县域发展研究中心承办, 华中师范大学科研部、中国农村综合改革协同创新研究中心、全国民政政策理论研究基地协办, 人民日报、光明日报、新华社、农民日报、湖北日报多家官方媒体支持的“第二届县域治理高层论坛”在武汉召开。来自国家发改委、财政部、农业部、各省部委的国家决策制定者和实施者, 来自中国社会科学院、国务院发展研究中心、清华大学、浙江大学、南京大学等多个官方智库和科研院所的知名学者, 以及来自《新华文摘》、《中国行政管理》等多家权威期刊的主编等近百人受邀参加了此次论坛。

此次论坛将主题聚焦于“农业供给侧结构性改革与乡村振兴”。大会报告环节, 全国政协委员贾康、国务院发展研究中心赵树凯、南京审计大学金太军、清华大学张小劲、湖北民族学院邓磊等人做大会报告, 分别围绕“乡村振兴中的投融资支持与机制创新”、“农村改革的基本经验”、“新型城镇化与乡村振兴战略”、“县域治理研究的若干问题”、“贫困山区乡村振兴”等主题进行了精彩的发言。随后, 会议以“农业供给侧改革的路径探讨与制度支撑”和“乡村振兴战略与乡村治理转型”主题设置两个分论坛进行了深入的讨论, 报告与评议结合, 发言与讨论并重, 涉及诸多乡村振兴中的重点、难点与热点问题。

一、战略定位:乡村振兴的顶层方向

习近平总书记在党的十九大报告中明确要求“实施乡村振兴战略”, 并以此为主题对“三农”工作进行了部署。这是我们党和国家在全面认识和把握我国发展阶段性特征基础上做出的一项重大战略决策。

(一) 实施乡村振兴战略是社会主义现代化国家新征程的必然选择

由于历史遗留问题太多, 再加上现代多种因素的制约, 我国城乡发展呈现出不协调的状况, 这也是城乡居民收入差距较大、农业基础不稳固、农村社会事业发展滞后等众多问题的根源。这些问题不仅制约农业农村的发展, 也制约城镇化水平和质量的提升, 是全面建设社会主义现代化国家进程中无法回避的挑战。

金太军在论述新型城镇化与乡村振兴战略中认为：

（1）城镇化的扭结在县域。自郡县制开始，县不仅是我国地方的最核心单位，也是一个起到承上启下作用的单位, 所以当前发展的空间支撑点和扭结就在于县级行政区域，而不是在大城市。

(2)中国的城镇化和改革开放是同步的, 中国的现代化启动与加速的最主要两大能量, 都是来自于城镇化。这两大能量分别是廉价劳动力和廉价的土地, 我国的GDP保持上升的两大秘诀之一就是上述两大能量, 所以城镇化给中国带来了巨变。

(3)城镇化也产生了诸多社会问题,这些问题急剧发生成为社会风险,社会风险进一步发展就会形成公共危机。危机的根本还是利益的冲突, 十九大报告中提出的“发展不全面”, 在一定程度上表现为利益配置的不合理。以往的三农政策立足点是城市, 十九大中的乡村振兴是将乡村作为立足点的重大转变。所以“中国目前最大的发展不平衡是城乡发展不平衡, 最大的发展不充分是农村发展不充分”。十九大提出乡村振兴战略, 就是要使城市化“蛋糕”做大的同时, 做的更充分、更完善, 立足乡村振兴战略, 城镇化协同发展。

(二) 实施乡村振兴战略必须坚持农业农村优先发展

我国现已成为世界第二大经济体, 综合国力提升, 具备了实施乡村振兴战略的物质技术条件。根据十九大会议精神, 各级党委和政府把认识和行动统一落实到政策制定、工作部署、财力投放等各个方面, 开创农村工作新局面。

1. 财力投放。

农业是国民经济的基础, 在人类社会的供给体系中具有不可动摇的重要地位。但在各经济体发展中, 随着工业化、城镇化的进展, 农业作为产业又面临相对弱势的问题与矛盾, 需要得到必要的统筹规划与政策支持。中国改革开放后, 农村改革取得重大成就, 又在继续发展中面临与农村、农业、农民有关的一系列挑战, 需在弥合“二元经济”的现代化发展进程中, 推进城乡一体化、农业产业化, 使农民致富、融入全面小康和未来几十年间使几亿农民有序地实现市民化。

从农业发展看, 不同区域的农业企业显然都需要投融资的大力支持和相关创新机制。结合中国基本情况, 贾康围绕乡村振兴中的投融资支持与机制创新进行了发言, 提出至少有如下三方面的着眼点:

(1) 农业的投融资需以市场化、专业化、对象化为取向, 并纳入配套改革与全球化潮流。

(2) 农业的投融资需匹配合理、可持续的政策支持。

(3) 农业及相关事项投融资需推行机制创新。

2. 政策制定。

供给侧结构性改革, 创新和优化供给体系, 其核心是要素提升、产品创新、制度供给, 三个层次相互影响。政府的制度供给对于要素提升、提高资源配置效率、产品创新有一定的影响, 这是整个供给体系的基础。戴小明和孙凤仪围绕乡村振兴中的制度供给进行了发言认为, 制度供给中政府有导向与引领作用。

 (1) 从基础层生产要素劳动力、资本、资源、土地看, 制度供给需要进行教育体制改革、户籍制度改革、金融体制改革、产权改革、价格机制改革等。

(2) 从参与层主体企业看, 制度供给需要进行混合所有制改革、国有资产管理体制改革、现代企业制度改革、垄断行业改革等。

(3) 从顶层设计者政府来看, 需要继续简政放权、组织结构优化、完善市场监管、深化财税体制改革。

(三) 实施乡村振兴战略应构建中国特色社会主义乡村治理体系

治理有效, 就是要通过健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系, 确保农村社会安定有序。郭雪剑认为, 乡村治理不仅事关农村社会治理和社会稳定, 而且事关农村深化改革和经济社会发展, 是新时代振兴乡村的基础和前提。从党的十九大的部署看, 认识和把握自治、法治、德治相结合的乡村治理体系, 需要重点从以下三个层面来着手：

(1) 从治理的角度看, 这是对三种不同的治理方式和治理手段的综合运用。

(2) 从自治、法治、德治三者的关系看, 自治是目的、法治是保障、德治是基础。

(3) 从中国特色社会主义民主政治发展看, 自治、法治、德治正好体现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

赵婧主编与郭雪剑教授不谋而合, 认为实现乡村治理有效就是要以保障和改善农村民生为优先方向, 将自治、法治、德治三者有机结合起来, 构建中国特色社会主义乡村治理体系, 是提升国家治理能力和治理体系现代化的必由之路。

(四) 实施乡村振兴战略需要深入推进农村各项改革

深入推进农村各项改革, 破解“三农”发展难题需要继续总结农村改革的基本经验。赵树凯提出:

(1) 党在以往总结改革经验时, 尊重农民的首创精神, 尊重农民的自主性是“根本一条”, 也是成功经验的总结。通过观察十一届三中全会以来的政策演变, 可以发现其中在政策决定方面痛苦的经历。正是从这种痛苦的经历中, 才能发现改革经验中的“根本一条”。

(2) 在改革过程中, 如何判断农民的需要？如何尊重农民的选择？这些都是很关键的问题。直到今天, 不管是乡村振兴战略, 还是新时代深化农村改革, 都需要把握这两个问题的方向。

(3) 在深化改革过程中最关键的是制度保证, 只有切实的制度保证, 才能真正的接收到农民的选择和需要的反馈。农村的政策研究中, 有必要探索这一制度。

(4) 当前县域治理过程中, 分散决策的特征已经越来越明显, 县级自主权应该得到体现。县级政策制定过程, 需要在制度上把握农民的需要, 农民的选择。这是新时代农村研究和县域研究中的一个重要课题。

二、路径探索：乡村振兴的策略措施

实施乡村振兴, 应该在思想上遵循“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总体要求；在政策机制上，坚持建立城乡人地资本融合发展的政策机制，统筹城乡的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设；在振兴目标上, 到2022年在城乡融合发展取得进一步的突破，农村产业深度融合，乡村文明大幅提高、新型乡村治理体系初步形成，农民收入持续增长，初步构成城市乡村共生共荣新格局。围绕这些宏观层面的战略，与会专家展开热烈讨论，各抒己见，提出了许多微观层面的路径。

(一) 深化乡村重点领域改革

农村综合改革、农业供给侧结构性改革和乡村振兴是一体的，三者都是围绕加强顶层推动，深化乡村重点领域改革展开的，涉及乡村的各个领域。杨成章、刘强、周庆智、魏来分别从不同领域发表了观点：

(1) 重塑乡村发展规划和空间布局。乡村规划目前存在“一届政府一个规划， 一届政府一个产业”的现状，重塑乡村空间规划布局是为了强化多规合一，强化规划执行和监管，提高规划的发展效率，最终落脚点是保护农民利益。

(2) 抓好粮食生产。全力保障粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手上，抓好粮食安全能力保障能力建设，严守耕地红线。

(3) 构建三产融合发展机制。大力发展现代农业，优化产品结构，促进集聚发展，推进产业融合，培育新型经营主体，包括第四代的庄园经济，创新新型经营方式。

(4) 加强生态文明建设。改善农村生态环境，加强农村生态文明建设，加强美丽乡村示范建设，促进城乡融合发展。

(5) 实施精准扶贫，全力推进脱贫攻坚。

(6) 推动农地规模经营。农地规模经营对农村社区治理的影响是全方位的，农地规模经营所牵动的政治资本、经济资本和社会资本的变化对农村治理所依托的权威性资源、配置性资源和规范性资源产生了复杂的作用。

(7) 深化户籍制度改革。以消灭新出现的城市二元结构为目标取消户籍制，实现城市化转型，实现社会权利公平正义，跟上十九大的步伐。

(二) 创新农村金融供给

十九大报告提出乡村振兴的目标，产业兴旺是地方政府现在关注的一个重要方面，也是一个重要的抓手，金融的供给就是围绕农业产业化来施展。廖宏斌和边维慧针对农村的金融困境提出破解对策，主要如下：

(1) 做好金融政策的供给。必须由央行对商业银行、政策性银行出台差异化的政策，进一步落实定向降准措施，差异化的金融产品定价政策。

(2) 做好金融产品的供给。金融机构针对乡村振兴、农业的产业化构造过程从需求端对接。

(3) 做好金融知识的供给, 金融知识下乡。

(4) 从土地财政角度，建立事权与财权相配的分配机制，加强法律制度的约束，破解地方垄断经营权；转变地方的考核机制，改变权责利相互分离体制，减少流官造成的损失；建立分散决策基础上的组织制度的优化与设计机制，因为市场经济本身就是一个分散决策机制。

(三) 人才机制

实施乡村振兴战略，不仅是物质文明的发展，更重要的是精神文明的建设。赵婧与杨成章一致认为实施乡村振兴战略，需要科技和人才支撑。

(1) 开发农村人才资源，培育新型职业农民，建设农业人才队伍，发展农业职业培训，支持和鼓励农民就业创业，整合支农力量。

(2) 建立人才向农村流动机制，激励更多优秀的城市人才下乡创业，通过这些努力把单向流动变为双向流动。

(3)加强农村干部和新型主体培训，造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。

(4) 加强科技创新，提高科技支撑能力，强化农业科技创新转化，开展农业信息化建设。

(5) 不断挖掘与与创新传统文化，让乡村文化“活”起来，建设多功能乡村。

(四) 民族地区转化乡村传统社会组织功能

因俗而治是中国主要的传统治理方式。我国民族地区目前还存在着许多传统社会组织，如苗族的鼓社、议榔、理老，瑶族的石牌、油锅，满族的穆昆，哈萨克族的阿吾勒，侗族的款，黎族的合亩(头)、峒(首)，仫佬族的冬,等等。党的十八届三中全会提出，要改进社会治理方式，激发社会组织活力。目前民族地区传统社会组织的结构和功能转化应该引起我们的重视，如侗族的款就实现从寨老侗款到老年人协会的转化，这种转化是一种从自发结构到自主结构、从单一结构到多元结构、从金字塔结构转向扁平结构的转化。吴开松认为传统社会组织转化的路径主要有三条：

(1) 国家的引导, 如十九大报告提出的推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展。

(2) 市场化的发展，包括发展旅游经济、强调竞争等。

(3) 文化传承，传统的思想观念、人文精神和道德规范往往以社会组织为载体，传统社会组织的功能转化正是一种结合时代要求和治理现状的创造性继承和创新。把民族传统文化作为一种治理资源，全方位地挖掘与运用，让民族文化能够发挥涵养人心、规范行为、营造氛围和强化舆论的功能。

“乡村振兴战略”是新时期做好“三农”工作的重要遵循，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的一项重大战略任务，是农业农村发展到新的阶段提出的更高的要求。这次县域治理高层论坛围绕“乡村振兴战略”实现了不同领域之间学者的交流，建立起理论与实践的对话，充满着对中国农业农村现代化发展的深切关怀，给与会人员带来了一场学术的饕餮盛宴。总体来看，与会学者一致认为“实施乡村振兴战略”的着力点是要调动亿万农民的积极性、主动性和创造性，通过城市的发展、推进新型城镇化带动农村的发展。党和国家出台的农业农村优先发展和城乡融合发展的体制机制和政策机制，为今后搞好乡村振兴战略的路径设计指明了方向，而县域治理关系到国家政策的基层实践，关系社会稳定发展。因此，县域治理研究应在跨学科基础上聚焦社会现实，关心人民群众的切身利益。