分田到户至今，在“分”的层次已经十分明确，且有越来越“分”的倾向，而在“统”的方面一直缺少有力的经验和深入的探索。射阳县“联耕联种”的重要性也许正是在这里。

  一

  2015年中央一号文件“支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务。”其中“联耕联种”是江苏射阳的发明，在平原地区具有广泛的适用性。

  江苏射阳县是农业大县，全县202万亩耕地，主要种植水稻、小麦、棉花，其中主要农作模式是稻麦轮作。射阳县是平原地形，又是河网密布的水乡地带。与全国一样，在分田到户时，为了做到公平，射阳县以村民组为单位，将土地分等分级，再按人均分，形成了当前农村户均十亩、每户四、五块的分散细碎土地经营格局。射阳县土地平展，传统上的农地都是大约30亩一框的标准条田。分田到户时，这些条田被不同农户承包，形成了每户四、五块承包地，每块承包地分布在不同条田，同一框条田有五、六户甚至七、八户农户承包的格局。面积比较大的条田被人为分割为不同农户承包的小块承包地。

  在分田到户之初，乃至在1998年第二轮土地延包时，农村劳动力还没有大规模进城，农业机械化也未推开，条田被分割为小块承包地对农业生产影响不大。进入21世纪，城市化大大加速，大量农村青壮年劳动力进城，留村务农的主要是老年人和妇女，射阳县农村劳动力转移进城较全国一般农业地区更为彻底，从事农业主产的主体大都是60岁左右的老年人，55岁以下仍然留村务农的青壮年人都已很少。老年人种田，对新技术新农艺的接受能力比较差，射阳县的农业发展可能因此受到影响。其中最为典型的是，最近十年，射阳县水稻种植面积中，产量比较高的抛秧面积持续下降，而产量较低、粗放作业的直播面积持续增加。直播面积增加的原因是老年农民种懒汉田，家庭劳动力少且弱，而抛秧术比直播要求的劳动和技术更为复杂。

  除此之外，随着机械化的快速推进，将条田分割为小块承包地的格局严重影响农业作业。第一，承包田块太小，农机很难作业，尤其是大马力农机几乎无法在小块承包地作业。若能打破承包田块之间的田埂，在条田作业，农机作业效率可以提高一倍，成本可以降低一半。第二，同样一框条田，不同农户种植作物不同，成熟时间不同，水肥管理不同，使用农机耕地和收割的时间也不同，导致农机难以下田作业。

  以上情况使得分田到户以来的家庭经营出现了若干问题，出现了农民种田难，需要对农业经营状况进行改进。

  二

  正是因为存在以上农业经营上的问题，射阳县农民开始探索解决办法。针对大马力农机无法下田的问题，农户之间开始协调统一种子和种植模式，为了方便农机作业，有些条田的不同承包农户协商打破田埂，统一机耕。2013年上级推行秸杆禁烧，要求秸秆还田，而只有大马力农机才可以深耕从而才可以让秸杆还田。射阳农村出现了较为普遍的破田埂以让大马力机械下田作业、秸杆还田的实践。

  射阳县农委在调研中发现农户破田埂的情况，立即研究总结，将农户破田埂统一耕地的实践提炼总结为“联耕联种”。2013年8月“联耕联种”的构想比较成熟，开始在全县试点，结果一发而不可收，在很短时间即引起大反响，某种意义上改变了射阳县农业的面貌。

  按射阳县农委的设计，“联耕联种”主要是通过破除条田内农户承包地之间的田埂，然后通过大型农机下田耕地，保证秸秆全量还田，做到统一耕地。同时，鉴于机械插秧技术和小麦条播技术已经成熟，县农委就试图借“联耕”来做到“联种”，让统一耕种的农户统一播种，播种技术采用最先进最适合当地农业生产条件的机插、条播技术。按照农委的设计，“联耕联种”之后，因为农户是统一种子和统一种植，这样作物(主要是水稻和小麦)就会同时成熟，就可以统一收割(当然是分户计量)。种同一个品种，同时种，用同样的方式来种，就使作物具有相同的成长周期，就可以进行统一的水肥管理，病虫害的同防同治。因此，“联耕联种”的下一步就应当是“联种统管”。“联种统管”到了一定阶段，就可以进一步实行生产成本均推、收益均分，甚至共创品牌，进行农产品精深加工，达到“联管联营”。

  自2013年8月以来，射阳县“联耕联种”快速发展，主要还是“联种分管”阶段。与农户自发破田埂从而在条田范围内形成若干农户统一耕地不同，农委推动的“联耕联种”，规模要远远超过条田，而往往是整组甚至整村推进。整组整村推进当然要以条田破田埂为基础，但“联耕联种”不再是由条田内土地承包户来协商，甚至不只是由参加“联耕联种”的农户来协商，而主要是由村组干部来推动农户破田埂参加联耕联种，地方政府则以高产农田创建和秸秆还田的项目经费来支持“联耕联种”的推进。由村组干部推进的“联耕联种”不可能局限在条田范围，而是先选定具备推进“联耕联种”的区块。在这个区块范围有承包地的农户自愿参加，凡是参加“联耕联种”的农户都享受由村组统一提供的农机服务、供种服务以及相关服务的优惠，当然也要遵守“联耕联种”的要求，统一种子、统一耕地、统一播种，并承担相关费用。

  问题是谁来组织。村组干部是推动，是自上而下要求并顺应民意的行政推动。射阳县推进“联耕联种”过程一度有两种组织模式：一是由农技中心来主持组织并推动，二是由村干部来主持组织推动。

  组织的意思这里还要进一步明晰。由村干部来组织“联耕联种”，或由农技中心来组织，就是说，要由村干部或农技中心来承担责任。组织“联耕联种”，统一种子、统一耕田、统一种植，就是凡是参加“联耕联种”土地都统一耕统一种。谁来耕和种?当然不再是由农户来自己耕和种，而是由村干部或农技中心来组织统一耕和种，由村干部或农技中心提供耕和种的统一服务，农户按参加“联耕联种”的土地面积交纳费用，村干部或农技中心为农户提供统一的达到质量要求的社会化服务，这个社会化服务的核心是农机服务，包括耕地耙地机插条播开墒等等。村干部或农技中心可以从社会上请农机手或农机合作社来服务，也可以自己提供这种服务。村干部或农技中心提供服务当然不是村干部或农技员个人，而是村社组织或农技中心组织起来的农机合作社。因为村干部或农技中心是推动者，所以，在农户那里就不再区分推动者与组织者的差异，就认为是村干部或农技中心来提供社会化服务。一手交钱，一手要服务。这是市场关系?

  三

  举一个例子。长荡镇三中村2014年春季种水稻是由农技中心主持组织推动的“联耕联种”，实践证明由农技中心主持，不大好弄。

  2014年春季种水稻，由农技中心来推动、主持、组织“联耕联种”，在一、二、四组搞整组推进试点。农技中心一方面动员农户参加“联耕联种”，承诺凡是参加“联耕联种”，农技中心都可以提供较市场价低的机耕、机插服务，一方面到外面联系大型农机，并依靠农技中心的技术力量育秧。

  既然农技中心来推进“联耕联种”，三中村村干部就觉得与自己无关，而在一边冷眼旁观。农技中心动员农户参加“联耕联种”，每个村民组都会遇到“蛮鞑子”反对，当钉子户。这些反对的钉子户，一户四块田，分布在四框条田上，一户不参加就影响四块条田推进“联耕联种”，有几户钉子户就影响全组“联耕联种”的推进。这方面，农技中心吃了很多苦头。

  农技中心打破田埂“联耕联种”，好处是大马力农机可以展开作业，坏处是刚开始没有经验，打破田埂后，条田并不完全水平，一边水浅一边水深。尤其是第一次搞联耕联种，大马力机械耕田耕得太深，以致于机械插秧时，泥太深而机械走不动，只能靠人来推。农户认为农技中心应该负责耕田耙田插秧，等秧插好了，农户才应该付钱，这中间发生的一切包括辅助田间作业、包括插秧机走不动需要人工来推等等都与自己无关。农技中心的农技员在整个插秧季全都累得趴下了，农民却认为农技中心从“联耕联种”中赚了钱，没有丝毫的同情。而插秧后一度秧苗长势不好，农户要农技员赔偿损失。一季下来，农技中心主任心力交瘁，不再有能力和热情组织“联耕联种”。秋季种小麦，改由村干部来推动组织。

  相对水稻种植，小麦种植比较容易。2014年秋季种小麦，首先要为参加“联耕联种”耕地购买麦种。三中村村干部商量后，认为新洋农场的“宁麦13#”产量比较稳定，决定统一选用这个品种，然后到农场以批发价进种子，比市场价每斤要便宜一毛。照例是耕地、条播、开墒，2015年开春，小麦长势不错。麦苗长到一公分时得了白粉病，而没有参加联耕联种农户所种其他品种小麦却没有得病。村干部赶快找农技中心来防治，好在白粉病比较好治，很快就药到病除，村干部虚惊一场。不过，“宁麦13#”得白粉病之后，各种负面说法一齐涌来，真正伤透了心。有人半夜打电话骂村干部，有人说村干部进种子吃了差价，有人扬言拒绝交钱，要村干部赔偿，有人说要到县里告村干部贪污。总而言之，什么难听的话都听到了，村民甚至当面辱骂村干部。也算村干部运气好，“宁麦13#”的白粉病治好后，当年小麦获得高产，而没有参加“联耕联种”的小麦普遍得了赤霉病，大减产。村干部因此总结，你为老百姓办事，做了十件好事，只要一件没有做好就会被骂死，老百姓自己种田，田里长了草，他没有半个不是，村干部帮他们种田，就是因为天灾减了产，他也责怪村干部。三中村农业副主任说：“去年一年‘联耕联种’，种水稻种小麦，老百姓都不下田去看一看。他们什么时候去看?等苗出来了才去看。苗好他高兴，苗不好就骂娘。他们当大爷，干部当孙子。”

  一年下来，无论是由农技中心组织农户“联耕联种”种水稻，还是村干部组织农户“联耕联种”种小麦，农业都增了产，干部都受了累，村民都受了益。这样一来的结果就是，村民有很高的参加“联耕联种”的积极性，尤其是家庭劳力比较弱的农户更是强烈希望参加联耕联种。村干部却很消极。2015年村民不断催问村干部，要求继续更加“联耕联种”，村干部却不断地缩减“联耕联种”面积。

  四

  为什么农民自己种田，田里长了草他也认，而村干部帮他种田，即使因为天灾减了产他也要骂村干部?为什么村干部组织“联耕联种”，农民成了大爷而村干部当孙子了?

  农户自己种田，他们也要找机械来耕田收割。一家一户农户，他们找机械来耕田收割时，他们与农机手谈妥价格，也达成社会共识的责任，然后农机手耕田、收割，现场结算，没有什么皮扯。这是农户+社会化服务的关系，是一种典型的市场关系。

  机械插秧要比耕田收割稍微麻烦一点，因为机械插秧就要育秧，育秧就要选种，选种就可能出现品种问题。秧是插了，每亩按秧苗和机插应付180元，所插秧苗却可能有大量死苗，或因品种有问题造成减产，或特定品种遇到极端气候减产，等等。因此，提供插秧服务的社会化服务组织比如农机合作社或私人企业就要与农户签定合同将可能出现的各种问题进行合同约定，按照合同约定来分摊责任。

  射阳县推进“联耕联种”，村干部很重要，要一手联系农户，一手联系社会化服务组织尤其是农机合作社。理论上讲，村干部只是推动者，他们推动农户与农机合作社签定机耕机插机收等等社会化服务的合同，通过合同来约定双方的责权利关系，这是市场关系。实践中却往往变成了农户向村干部交钱，村干部再用钱去为农户购买社会化服务。结果，任何一个方面出了问题村干部都会被牵扯进去。村干部由间接的外在推动者变成了直接的内部组织者、参与者。

  村干部为什么由推动者变成了组织者?其中原因正在于，单家独户小农与社会化服务组织之间进行市场性的交易或结合，往往效率比较低，甚至难以结合。典型就是，单家独产小农如果不能破田埂，大马力机械就无法下田作业。射阳县最近两年全县大马力机械以极快的速度增长，正是因为村干部推动的“联耕联种”将一家一户农户小块承包地的田埂破掉了，从而使大块的条田具备了大马力机械作业的条件，大马力机械有了市场，才会有供给的增加。同样，如果没有“联耕联种”所产生的机械插秧的需求，也就不可能有大量育秧工厂的快速增加。

  也就是说，射阳县村干部在推进“联耕联种”时，将推动者与组织者兼于一身，其好处是可以在短期内最快地推进“联耕联种”，让“联耕联种”可以最大限度地释放出农业生产力。但这种兼两种不同身份于一身的做法是不可持续的，也是无法形成稳定制度的。

  换句话说，在农户十分分散、地块十分细碎的情况下，仅仅依靠市场无法达到农业效率的最大化，农技推广难、农机下田难的问题无法解决，农业陷入低水平均衡。村干部推动“联耕联种”可以释放出部分农业生产力，其中最为有力的推动是将外在推动与内在组织结合起来。麻烦是，这样的释放生产力的方式可能会有前述负面后果。

  五

  一种理想的模式是，既然单家独户小农太小，无法与社会化服务达成有效率的市场对接，就需要有一个由农户联合形成的联合体。这个联合体是由农户自发联合形成的，是“责任共担、利益共享”的。同时，这个联合体又必须是相对稳定的，要有制度的支持，不然内部各种扯皮很快就会瓦解这个联合体。这样一个联合体的最好载体正是当前中国土地集体所有权最主要体现者的村民组，人民公社时期的生产队。我们要对村民组进行制度重构，以使其有能力承担组织分散农户与社会化服务对接、与新型农业技术对接、与国家转移资源对接的任务，从而为现代的农业技术、新型装备等等提供落地的通道。

  六

  当前中国农业的发展必须以小农户经营为基础，这是由中国现代化的阶段决定的。因为中国9亿农民未来很长一个时期仍然要依托农业收入与就业。问题是小农户经营在农业生产上存在若干自身难以克服的困难，尤其是老年人农业更是可能影响农业的产出。解决当前以小农户为基础的农业发展问题可以从两个方面入手，一是尽可能提供相对健全完善的面向小农户的社会化服务，二是要对小农户本身进行改造。这个改造又可以从两个层面着手，第一个层面是将当前农户分散细碎的承包地连片成块，第二个层面是在农户之间形成一定的对接市场和大生产的联合。湖北省沙洋县推动农民“按户连片”耕种就是第一个层面的改造，射阳县“联耕联种”就是要进行第二个层面的改造。第一个层面的改造比较容易，关键在于调整当前已经不适应农村生产力发展状况的制度，尤其是土地承包制度。当然，基本经营制度不需要调整，只是微调，而且应当允许村社集体依据实际情况进行承包地块的调整。第二个层面的改造则要困难得多，因为这个层面的调整涉及到“统分结合、双层经营”中“统”的层次。分田到户至今，在“分”的层次已经十分明确，且有越来越“分”的倾向，而在“统”的方面一直缺少有力的经验和深入的探索。射阳县“联耕联种”的重要性也许正是在这里。

  农户之间的联合显然不能只是完全自发的联合，因为完全自发的联合很难稳定，且很难形成高水平的均衡。如果农业基本经营制度仍然强调统分结合双层经营，同时又留给农户决策自主权，一种可能的办法是，允许村民组依据实际情况在土地确权中“确权确股不确地”。凡是愿意参加具有统的层次的农户，比如参加“联耕联种”的农户，他们的土地可以相对集中在一片，不愿参加的农户则集中到另外一片。愿意参加并且的确可以从参加中获益从而坚持不退出的农户就共同形成一个“责任分担、利益共享”的联合体，这个联合体就农业生产进行决策，并推选出代表来与市场或大生产对接。国家通过政策对这样的联合起来的农户进行支持，包括进行财政性的支持。村干部在这个过程中起行政推动、监督检查、总结评估的作用，不介入到具体生产组织过程。

  因为农户过于分散，农业生产中存在着大量一家一户“办不好、不好办、办起来不经济”的事务，农户就有联合起来的要求，联合起来就可以缓解他们在生产中遇到的困难，就可以降低农业生产成本，提高农业效益，就可以释放出农业生产力。这就是“统”的层面的诉求，只是这个“统”究竟应该如何实践还需要有更多探讨。射阳县“联耕联种”是十分宝贵的一种探索，值得深入调查研究总结。

  七

  村干部如何帮农民种田?射阳县推进“联耕联种”的实践中，村干部将行政推动与具体组织合二为一，其好处是快速推进了“联耕联种”，从而在较短时间大幅度提高了农业生产力水平，不足是因为责权利的关系不清而引发了各种问题，从而使这样的推动难以持续。

  将村干部行政推动与具体组织的合二为一，再一分为二，村干部只负责行政推动，而将具体组织交由真正由农户所形成的联合体，就可能形成稳定的可持续的解决小农生产困难、对接市场与大生产的结构。其中的关键、难点就在于如何打造这样一个真正由农户所形成的联合体。在当前阶段，改造村民组似乎是一个可能的方案。而农民自发形成的所谓农民合作社好像没有成功的希望。

  2015年10月14日上午