基础设施对经济发展起着“大推进”作用，不仅为消费者提供关键的最终消费品，而且为厂商生产提供中间品，从而影响产出、增长和生产率。然而，这并不意味着在任何国家、任何发展阶段，任何基础设施项目都能促使更多的经济增长。不仅如此，基础设施重要作用的发挥还取决于公共资本的维持支出。但对政策制定者而言，新项目的政绩效应更有吸引力，因此对基础设施维护缺乏激励。事实上，许多发展中国家的基础设施缺乏维护，已成为非常紧迫的问题，公路、铁路、能源和水的无效性，造成20世纪90年代基础设施投入1/4的损失。

近年来，我国中央和地方政府都在加大基础设施投资，作为扩大内需、促进就业和经济增长的重要政策措施，以期达到“保增长、保民生、保稳定”的目标。如国家发展和改革委员会关于4万亿元投资重点投向和资金测算通报显示，铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和城市电网改造占37.5%，共约15000亿元。那么，如何衡量基础设施投资与“保就业”和“保增长”的关系？基础设施如何影响制造业行业生产？如何检验“交通扶贫”对区域经济差距的实际影响？现阶段中国作为发展中国家在财政预算约束条件下，如何安排各项基础设施投资规模和次序决策？

基础设施对劳动力需求弹性较大

基础设施作为独特的地方公共品，对劳动力市场供给和需求有双重作用。一方面作为生产投入要素，影响生产从而影响厂商的劳动力需求；另一方面又作为市政设施，吸引更多工人，对劳动力供给具有正效应。张光南等研究发现，中国基础设施的就业效应在全国各地区短期和长期均显著为正；但其产出弹性只在东部省份显著为正，而且长期的就业和产出效应均低于短期；资本投入效应则表现为长期高于短期、东部高于中西部和地区资本趋同。中西部基础设施短期投资较充足而长期投资不足，而东部存在一定程度的过度投资。

虽然基础设施投资对就业产生较为显著的正效应，但要同时达到产出和私人投资效应，必须考虑地区差异问题，使基础设施投资与当地经济发展水平相适应，因地制宜制定相关投资政策。同时，考虑到基础设施存在地区溢出效应和网络效应等特征，为对基础设施各项投资形成一定的规模和协同效应，需要中央政府加大投资规模，并控制地区空间分布。

基础设施投资不仅促进宏观经济增长，也能在微观层面影响企业生产率、生产成本及投入要素结构。如发达的交通运输网络能促进企业开拓新市场、降低生产成本、减少生产折旧，良好的基础设施还能通过提高劳动力素质和劳动效率，从而影响企业生产率。张光南等利用中国按两位数行业代码分类的27个制造业行业企业微观面板数据的研究发现：基础设施对制造业中的10个行业企业的生产平均成本弹性显著为负，表明基础设施能显著降低该行业企业的生产平均成本。其成本效应由大到小的行业依次为：木材加工及木、竹、藤、棕、草制品业，家具制造业，塑料制品业，文教体育用品制造业，通用设备制造业，专用设备制造业，化学纤维制造业，交通运输设备制造业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业。基础设施对不同行业企业的劳动力、资本和中间品投入要素需求存在正负弹性差异，即存在互补效应和替代效应。通过对相关文献的比较发现，对于制造业行业企业，中国基础设施产生的生产平均成本效应与美国相似，略小于加拿大的研究结果。由于我国劳动力资源丰富，对劳动力投入的调整相对容易，因此基础设施对劳动力投入需求弹性大于资本投入需求弹性，而发达国家则相反。

合理安排投资优先序

改革开放以来，中国经济高速增长的同时，地区经济差距也逐渐扩大。由于交通基础设施能降低贫困地区的交通运输成本、减少投入成本、改进生产方法和增加获得城市地区就业的机会，中国政府为促进欠发达地区的经济发展和减少贫困，从国家层面推动“交通扶贫”。亚洲开发银行研究发现：中国道路建设投资每增加人民币1万元，能够使3.2个贫困人口摆脱贫困；人均道路里程每增加1%，家庭消费将增长0.08%。然而，值得强调的是，地区间的交通基础设施也会促进资本和劳动要素向发达地区流动，产生集聚效应，导致地区贫富差距扩大，而且交通基础设施投资的经济效应也存在地区差异。张光南等的研究发现：中国“交通扶贫”工程中铁路和等外公路建设，促进了经济增长并提高了区域经济趋同速度，有助于减少地区经济差距并达到减贫目标；然而，等级公路因过度投资导致边际收益递减、挤出效应和交通腐败等经济损失，减缓了区域经济趋同速度。值得注意的是，虽然近年来中国中西部地区的基础设施投资快速增长，中国“交通扶贫”工程特别是铁路和等外公路建设仍显紧迫和必要。

世界银行研究发现，不同经济发展阶段国家的各项基础设施投资倾向存在显著差异：中高收入国家的电信和能源投资比例较高，低收入国家的水供应和医疗卫生支出倾向较高，表明基础设施投资次序与国家生产结构转变紧密结合。事实上，中国在1978—1989年基础设施建设的起步阶段，也优先建设其中的部分重点行业，如当时“能源、基础原材料工业和交通运输”计划总投资2927亿元，占全部重点建设项目的94.2%。改革开放30多年来，中国基础产业和基础设施建设投资年均增长19.9%，比同期国民经济年均增幅高4.2个百分点。张光南等研究发现：中国“电力、燃气和水的生产与供应”、“交通运输、仓储和邮电通信业”、“水利、环境和公共设施管理业”等各项基础设施和“政府总投资”的边际产出分别为5.765、2.520、1.420和1.276；最优规模在经济总量中的占比分别为4.66%、3.29%、5.02%和20.95%；各项基础设施的实际投资均低于最优规模。因此，为使政府投资收益最大化，可按边际产出大小顺序优先次序投资，即“电力、燃气和水的生产与供应”、“交通运输、仓储和邮电通信业”和“水利、环境和公共设施管理业”；而根据各项基础设施投资的缺口和紧迫程度，则应按实际投资与最优规模差距由大到小顺序，即按“水利、环境和公共设施管理业”、“电力、燃气和水的生产与供应”和“交通运输、仓储和邮电通信业”次序投资。

本文为国家自然科学基金“中国交通对‘中国制造’的影响研究”（71173244）阶段性成果，作者单位：中山大学港澳珠江三角洲研究中心、暨南大学经济学院